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一、引言

二、十大趋势

住房和城乡建设部发布的《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），明确提出“城市更新行动要顺应城市发展规律”“‘留改拆’并举、以保留利用提升为主，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力”“探索可持续更新模式”，这也就意味着在当前“三严”约束下，城市更新项目将以提升土地利用效率为导向，更注重存量项目的改造升级，这将涉及多方利益主体，那么如何平衡他们之间的关系、有效设计利益分配机制，将成为政策设计的难点。如目前部分城市发布的实施意见，更新规划的技术标准趋向弹性化、更新实施意见保留留白空间等，可能均是出于该方面的考虑。

目前城市更新在各地的工作组织流程主要涉及八个步骤，一是对区域进行城市体检评估；二是立足体检结果，推进城市更新专项规划的编制；三是立足专项规划，划分城市更新单元，城市更新单元划分为一般单元和重点单元两类，其中一般单元以一个社区整体、多个社区联合体或一个街道整体为基础进行划分；重点单元以一个重要地段、一个控制区域或一个独立管理范围为基础进行划分，可跨社区或街道；四是立足项目的重要性与迫切性，推进年度实施计划的编制；五是确定实施主体，由其负责所在辖区的城市更新项目的统筹；六是由确定的实施主体负责编制实施方案；七与八则是项目的实施与常态运营。从此可以看出，城市体检已成为城市更新项工作推进的前提条件，长沙更是提出“无体检不项目，无体检不更新”的工作理念。

不同城市推进城市更新项目的边界与范围会有所不同，如北京作为首都，更新项目还会涉及首都功能核心区平房（院落）申请式退租和保护性修缮、恢复性修建；南京作为六朝古都，则会涉及一些历史文化街区、历史风貌区和一般历史地段内以居住功能为主的区域实施渐进式微更新。但从整体来看，本轮更新改造的对象主要涉及老旧小区，重点改造完善小区配套和市政基础设施；老旧工业区，重点在于通过整体合集聚、整体转型、改造提升等方式，推动老旧区业片区的改造提升；传统商圈，主要通过功能业态升级和公共空间改造提升等方式带动楼宇商圈区域整体的更新。

从实践来看，各地方推动城市更新除了对象略有不同外，更新模式设计的侧重点也会有所不同。如粤港澳大湾区，目前处于引领发展的地位，深圳更是城市更新的发源地，各相关城市的政策框架体系相较其它区域已较为完备，在具体项目推进过程中以市场为主导，政府主要起到监督与保障的作用。而长三角区域，目前正处于政策驱动发力的关键时期，政策框架体系还不完备，在具体项目推进过程中以政府为主导，鼓励社会资本积极参与。成渝双城则受限于财力，主要通过合作、让利方式吸引社会资本介入，城市更新项目活跃度较高。京津冀整体无论是政策完备性还是项目活跃度相较其他区域均不高，目前以传统文化保护为主。

目前探索可持续运营模式是城市更新项目的重点，具体来看，这主要呈现三种转变趋势。一是由开发向运营环节延伸，由于以存量开发为主的城市更新项目往往需要持续运营、长期提供有效的修缮及其它公共服务，因此，目前参与主体也开始向综合运营商转变；二是大多以项目策划、规划设计、建设运营一体化方式推进，发展新业态、新场景、新功能；三是更加注重项目的通盘考虑，重点在于以长期运营收入平衡改造投入，做到项目整平衡。

由于大部分城市更新项目产权关系复杂，目前推进实施仍主要以城市国企统筹推进为主。在其中，城市国企主要有两个定位，一是实施主体，负责所辖区的城市更新工作的协调与组织。二是建设与运营主体。城市国企往往会通过总包-分包、合资成立新公司、混改等方式具体推进相关项目的建设与运营。如北京的大栅栏片区有机更新、南京的老东门及小西湖更新、成都的锦里及宽窄巷子更新就是通过这些方式推进的。当然对于一些产权关系较为清晰的城市更新项目，往往也会由产权单位自身发展推进、或通过区政府公开招采社会资本方的方式推进。

城市更新项目的运营业态的设计将关系着项目整体收益，因此，在各地实践中，部分参与主体开始以社区为切入点将如何嫁接功能场景与生态资源作为运营端考虑的重点，主要涉及智慧社区项目的建设与运营。目前主要涉及四类玩家在重点布局该领域。一是以中控智慧为代表的泛安防企业，它们主要通过开展平安社区建设切入该市场；二是互联网企业，它们主要通过开展物业管理系统服务、云停车系统等介入，如腾讯提出的海纳社区等；三是房地产类企业，如万科以养老为切入点提出了“智慧养老”“养老住宅”等理念；四是家电类企业，它们主要通过智能家居等介入。

由于城市更新涉及的产业链条较长，且前期的资金规模投入较大，项目的推进往往会带动周边土的增值，那么如何通过土地增值的外部收益反哺项目投入，则成为当前投融资模式创新要考虑的重点。对此，宁波首提了城市空间的XOD模式，类似于TOD，通过在轨道交通、城市快速路和城市主干道等重要交通轴线沿线及周边，规划建设一批城市有机更新单元，放大“交通、产业、空间”三大要素叠加效应，提高城市土地资产附加值和综合效益，将城市主要通道打造成为宜居宜业、特色鲜明的产业带、文化带和景观带。

目前城市更新项目适用的融资渠道较为多元，主要包括：一是银行贷款。根据中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《中国城市更新论坛白皮书（2020）》，目前来看主要有两类判定标准，若视作房地产项目，那么就需要满足四三二条件限制，四证齐全、项目资本金比例达到30%，房地产开发资质二级以上；若为非房地产项目，则不受四三二条件限制；二是运营证券化，如REITS、抵押贷款证券化等等；三是城市更新基建，如目前上海设立一支800亿元城市更新基金；四是政策性银行的金融产品。如北京发布的《关于引入社会资本参与老旧小区改造的意见》（京建发【2021】121号），专门对国开行老旧小区改造金融产品条件进行阐述。主要涉及股权类与债权类，其中债权类重点提及了中长期贷款业务，最长时间可达25年。

城市更新项目的价值来源与设计是吸引社会资本介入的关键。目前产权激励成为当前实践的重要创新之一。产权激励有利于帮助市场主体消除在城市空间资源再配置过程中对于收益预期的不确定性，是调动更多主体参与城市更新积极性的根本动力。目前产权激励的方式主要涉及改变土地用途、合理调整产权地块边界与产权年限、容积率激励，如容积率奖励、转移；设定容积管控、公共项目的不计容鼓励等。