中长期激励是将职工利益与企业利益相统一、职工目标与企业目标相统一的重要途径，是提升企业内生动力的有效方法。在国有企业委托代理关系的客观存在、市场竞争的必然要求、发达国家企业中长期激励的宝贵经验等因素的影响下，国家相关政策已释放了积极推动城市国企激励机制改革的强烈信号，但对于中长期激励的实施，还要求企业要有严格的约束机制和激励依据，如岗位设置、流程建设、考核体系等，以确保企业自身对于中长期激励政策能接得住、行得稳，因此，城市国企中长期激励尚处于改革探索阶段。为厘清当前改革与实践的重难点，本文将立足政策背景，着重分析城市国企中长期激励实践探索的现状与特点，并以问题为导向，提出相关建议。

改革收官之年，国资国企持续强化正向激励机制。根据国资委数据显示，2021年中长期激励政策覆盖范围和激励人数均创新高，中央企业已开展过中长期激励子企业占具备条件子企业的85.9%，惠及27.6万人，许多中央及地方国有企业还结合实际探索开展了骨干员工跟投等措施。2022年年初，国务院国资委党委委员、副主任翁杰明强调，未来要用好用足国企改革三年行动方案中国有控股上市公司股权激励、国有科技型企业股权和分红激励、超额利润分享等中长期激励政策，扩大政策覆盖面和应用深度，中长期激励将迎来深层次突破。

（1）“政策包”持续扩围升级，转向操作指引、专项规划

早在2019年11月11日，国资委印发的《关于进一步做好中央企业控股上市公司股权激励工作有关事项的通知》为央企股权激励打开了政策空间。目前，中长期激励已经形成了三大主要政策体系，即133号文、4号文和102号文，并在后续不断出台的配套或延伸政策文件，如《中央企业混合所有制操作指引》国资产权〔2019〕653号、《中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引》国资〔2020〕178号，针对超额利润的专项规划《“双百企业”和“科改示范企业”超额利润分享机制的操作指引》（国企资改〔办2021〕1号）等。另外，在一些综合性的政策文件中也围绕中长期激励机制明确了灵活开展多种中长期激励的基本导向，如《百户科技型企业深化市场化改革提升自主创新能力专项行动方案》（国企改办发〔2019〕2号）》等。

随着国资改革的深入，不断扩围升级的“政策包”为国有企业中长期激励提供了正向导向，并从“鼓励”、“试点”逐渐转向规范流程，专项规划、操作指引等更务实，更具有落地性的指导。这有利于推动国有企业强化正向激励、健全市场化经营机制，引导国有企业通过做大“蛋糕”、创造增量价值，完善内部分配、实现有效激励，将激励资源向企业关键岗位、核心人才，特别是科技研发人员倾斜，充分调动其积极性、主动性和创造性，进一步提升国有企业活力和效率，更好实现高质量发展。

（2）“工具箱”逐渐丰富，超额利润、项目跟投大有可为

当前中长期激励的方式越来越灵活多样，包括现金类的岗位分红激励、项目分红激励、超额利润分享、增量奖励、虚拟股权、科技成果转化现金奖励、股票增值权等，需要以现金形式支付，可以推动企业业绩增长和战略目标落地，对企业工资总额预算和薪酬结构进行优化，使用灵活、不影响公司股本结构。也包括权益类的员工持股、股票期权、股票增值权、限制性股票、股权出售、股权奖励、股权期权、科技成果转化股权奖励、项目跟投等，属于强激励、硬约束，影响企业股本结构和公司治理结构，有效遏制企业短期行为。

员工持股是开展“试点”最早的激励方式，也是适用范围最广，目前国有企业选择较多的方式。2022开年以来已经有40家上市国有企业实施员工持股计划，推行激励计划的企业以高新科技行业为主，持股资金来源以员工自筹为主，员工股权主要以委托第三方管理为主，如员工持股平台、资管计划等。

2021年新发布的《超额利润分享操作指引》对于丰富国有企业中长期激励工具箱起到了积极的作用。以其适用范围广、增量共享强、激励约束结合好等特点，未来成为众多国有企业实施中长期激励机制的重要选项之一。

虽然目前针对跟投机制专项政策仍未正式发布，但结合有关政策中提到的跟投机制征求意见的基本导向，如《关于促进创业投资持续健康发展的若干意见》（国发〔2016〕53号）首次提出跟投机制，“支持具备条件的国有创业投资企业开展混合所有制改革试点，探索国有创业投资企业和创业投资管理企业核心团队跟投”。另外，正在进行的有关跟投机制的专项政策征求意见稿中，对于实施跟投机制的企业也提出了一些导向要求，主要指向科技型的企业为主。从部分标杆国有企业正在实施的跟投机制来看，项目跟投机制大有可为。

而合伙制与虚拟股权在众多的综合性文件中所有提及，但到目前为止，也仅仅是提出探索实施虚拟股权，具体的政策导向或要求尚不明确。在实践中鉴于二者的灵活性和复杂度，对于防止国有资产流失、专项操作性政策制定等都提出了较大的挑战，可作为一种探索性激励方式，以小规模、小范围进行经验探索和积累为主，期间也需要配套更多有关规范管理的政策或要求。

（3）实施流程日益规范，可操作性加强

随着各类操作指引的落地，国有企业中长期激励的可操作性加强、审批流程变简单，更具有落地性。此前国企改革的“1+N”政策体系中的包括股权激励在内的政策大多为框架性、原则性规定，导致实操难度大。在不断开展企业试点实践总结过程中，国有企业积累了大量的经验和方法，但难以简单复刻。落地的各类操作指引明确了可操作的方法，在政策框架内给予阐释和细化，立足于微观操作层面的工作指导，降低了企业在开展该项工作的技术难度，国有企业可在清晰的政策边界内实施中长期激励。

（4）关键环节不断创新，激励对象突破“上”、“下”的限制

相较于2019年以前的政策，当前的政策在实施范围、激励对象、激励比例、额度分配、退出机制等方面均有所突破，并不断创新。比如《超额利润分享指引》包含了“双百行动”“科改示范行动”中的绝大多数商业一类企业，不再设定上市公司、混合所有制企业、科技型企业等限制条件，使最迫切需要中长期激励的面向完全市场竞争企业得到了有效激励工具。其中，较为突出的是激励对象突破“上”、“下”的限制，对比之前《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（财资〔2016〕4号）关于“激励对象为与本企业签订劳动合同”的规定，以及《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》（国资发改革[2016]133号）要求持股人员“与本公司签订劳动合同”的规定，《中央企业控股上市公司实施股权激励工作指引》（国资考分〔2020〕178号，进一步突破“上持下”，不再限定激励对象必须与公司签订劳动合同，而是将对上市公司经营业绩和持续发展有直接影响的人员纳入激励范围，打破“上持下”的禁区，承认控股子公司任职（聘用关系）和属于控股子公司人员（劳动关系）参与股权激励的资格。

在实践过程中，国有企业在实施长期激励仍然存在一定的问题有待深层次的突破。

（1）地方国有企业激励强度不足，总体改革成效缓慢

近年来国有上市公司实施股权激励的数量呈现出递增的趋势，尤其是2021年，共有95家国有上市公司公告了股权激励计划方案，央企控股上市公司仍是实施股权激励的主力军，占有40家，但各省市上市国有企业合计占55家，地方国有企业激励强度明显不足。在中央试点企业取得一定成效后，作为地方经济砥柱的地方国企需要加快员工激励的实施，激活企业活力。

另外，针对国有企业股权激励、员工持股的政策实施一直在推进，但进展相对较慢。当前中长期激励存在一些股权激励、员工持股计划存在持股比例低、定价不合理、小股东缺少话语权等情况；股权激励和分红激励是否可以并用、股权激励和项目跟投是否可以并用等疑惑，影响员工的参与积极性，降低了国有企业改革成效，如何解决这些问题，在改革实践过程中还有待深入探索。

（2）股权激励方案设计与实施受限明显

在运用权益类激励方式中，国有企业在设计与实施股权激励方案之前，需要首先明确股票来源。现阶段国有企业主要是实施无偿量化国有股权、回购股权、定量增发的方式。在对股权激励的方案设计过程中，需要考虑股票收益的上限，而实际设计实施时，会面临实施条件过于宽泛的问题。一旦企业经营者制定较为容易满足的股票收益达标条件，会影响企业发展的主动性，而制定过度激励的实施方案，也会对企业发展产生不利影响。一般而言，股权激励的股票数量越多，未来被激励者的收益也将越大，因此过度激励的方案虽然能在短期内提升国有企业的经济效益，但是从长远的角度来看，会损害股东的利益，而且造成大量国有资产流失。

（3）激励与约束不统一

国有企业实施两权分离的制度，使得股权激励方案在设计和实施过程中会引发一定的道德风险，经营管理者很可能为了满足自身利益而指导操纵股价的行为，同时对财务信息造假。同时，由于股权激励的激励水平欠缺相应的标准进行考量，容易导致激励不足和过度激励的情况。当前，国有企业实行的绩效考核体系多是采用会计准则或者市场业绩作为重要的考核指标，但是这两种考核指标都存在一定的问题和弊端。

在对员工进行激励的同时，企业应结合自身发展目标设置合理的业绩考核指标。只有激励对象完成该年度考核指标时，才可进行相关激励的发放。另外，中长期激励的发放水平是一个动态调整的过程，后期如企业业绩考核指标有所提升，中长期激励水平也可相应进行提高。如果使用单一的绩效考核标准则可能会导致企业管理者制定非常容易实现的目标，或者操作业绩水平数据，这不利于企业的经营管理和战略发展，由此可看出，如何制定科学合理的绩效考核体系是国有企业实施股权激励制度面临的关键性问题。

（4）缺乏三项制度改革的强有力支撑

部分国有企业在实施中长期激励时较为短视，仅看重工资总额基数以外单列或股权价值增值等显性收益，但在内部管理基础不牢的情况下，激励就会走样。

一方面，部分国有企业停留在收入公平的思想观念上，分红激励很容易演变成更高水平的大锅饭。激励成效与激励总量之间并非成正比关系，收益需要与产出挂钩，若二者之间脱节，收益的激励性就会被弱化。部分国有企业实施分红激励的过程中，企业领导甘做“老好人”，不注重对于个人的激励比例而是均等化，更注重把分红激励的总盘子做大。但这种做法一方面容易使员工懈怠或产生不满，另一方面也不利于企业的发展，反而可能影响到了激励总量。

另一方面，缺乏有效的晋升和降级、退出机制，中长期激励成为了企业历史遗留问题。在科技型企业股权激励和混改员工持股政策实施的过程中，都强调“股随岗变、人走股退”，这需要企业内部管理的强有力支撑。在很多国有企业中，由于三项制度改革不到位，实现这一目的缺乏有效抓手，很容易在实施股权激励数年后出现部分持股员工并不对企业发展有显著贡献的现象。因此，在实施中长期激励之前，必须要问三个问题：首先，岗位是否明晰；其次，人岗是否匹配，有没有动态调整机制；第三，不合格员工能不能退出。在国有企业中，员工不能退、职级不能下、薪酬不能少时，所有的激励措施都会失效，包括中长期激励。

总体来看，国有企业实施中长期激励是激发企业管理者积极性、提高企业经济效益的重要途径。在相关的政策环境不断完善的背景下，国有企业实施中长期激励的数量呈现快速递增的状态，针对国有企业中长期激励实施过程中的诸多问题，应采取有针对性的解决方案，加大市场监管力度，提高资本市场的有效性和规范性，结合企业的实际经营管理状况和实际需求，制订合理的中长期激励方案，设置合理的激励标准，全面提升国有企业中长期激励实施效果。