当前国企改革三年行动已经完成，下一轮以“提升核心竞争力、增强核心功能”为重点的深化改革已在谋划，服务地方发展的地方国资国企更将成为改革的重头戏。在此背景下，南京卓远特提出地方国资国企改革重点工作盘点系列，对热门的十大领域进行梳理，为下一轮改革的新风向进行研判与分析。

作者：海口卓识 李正军 韩国康

过去三年，在建设具有世界影响力的中国特色自由贸易港的使命背景下，海南紧紧围绕“三区一中心”的战略定位，逐步构建起以“三税¹”和“五自由便利一安全有序流动²”为主要特征的自贸港政策制度体系，聚焦旅游业、现代服务业、高新技术产业和热带特色高效农业四大主导产业，重点培育南繁育种、深海科技、航天航空三大未来产业，打造“三极一带一区³”区域协调发展新格局，综合实力稳步提升。2022年，海南省地区生产总值达6818.22亿元。全年全省全口径一般公共预算收1518.79亿元，定资产投资年均增长4.7%，四大主导产业占全省GDP比重提升至70%，对经济增长贡献率达到82.5%，市场主体增速连续34个月位于全国首位。

海南省国企改革三年行动任务顺利完成，省属国有企业带头打造符合海南自贸港发展方向的核心主业，提高核心业务集中度，在重大基础设施建设、重大专项任务、民生和公共服务领域发挥主体支撑和基础保障作用，在国有企业整合重组，“劳动、人事、分配”三项制度改革，清理处置企业低效无效资产，经营性国有资产集中统一监管等方面取得重要进展。海南省国有资本和国有企业规模实力得到显著提升，省属国企资产规模从2,538.64亿元增加到5314.6亿元，营业收入从498.52亿元增加到807亿元。接下来，海南国资将按照国家新一轮深化国企改革的行动部署，谋划一系列新的改革措施，进一步优化国有资本布局，提高国企核心竞争力。

¹三税：零关税、低税率、简税制。
²五自由便利一安全有序流动：贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动。
³三极一带一区：海口经济圈、三亚经济圈、儋洋经济圈，滨海城市带，中部生态保育区。

海南省国资委官网显示，截至2022年底，海南省国有企业共1867户，资产总额9645.6亿元，同比增长10.9%，实现营业收入934.2亿元，同比增长17.8%；利润总额50亿元。分别约占全国地方国企的0.47%、0.22%、0.29%。其中，省级企业1338户，省国资委监管企业资产总额4033亿元，同比增长19.2%，实现营收760亿元，同比增长25.8%，实现利润总额38.3亿元，同比增长13.1%。

根据2023年2月海南省国资委召开的国资国企工作会议（以下简称“工作会议”），接下来年海南省在国资布局方面的工作重点和目标为：一是推动国资国企做强做优做大。省属企业资产规模达到5000亿元，同比增长25%，营业收入达到1200亿元，利润总额达到55亿元，均同比增长近50%。二是扩大有效投资，重点围绕安居房、“六水共治”、城市更新、交通基础设施、渔港建设、城市停车场、充电桩、光伏等领域谋划项目、扩大投资。三是加快省属企业进退整合，开展横向联合、纵向整合和专业重组，引导和推动国有资本、资产、资源向优秀企业家、优质企业、优选行业集中，对于长期亏损、扭亏无望企业，加大清理力度，推动有序退出。四是加强主业培育管理，引导企业聚焦主责主业。按企业规模体量确定主业数量，原则上每家省属企业主业不超过3个，纳入核心业务的每个主业资产总额、营业收入和利润总额等至少有一项指标占比应达到25%以上，鼓励企业主责主业。

表1 2022年海南主要市属国资规模及布局情况（单位：亿元）

从市属情况来看，海口市的国资规模保持稳步上升的状态，资产总额过千亿，国资布局立足于城市基础设施建设、服务社会和民生保障、引领产业转型升级，加强对旅游资源的投资建设及运营，积极推动房地产、医疗健康服务、物业服务、金融服务、国际商贸、会展、航空服务等产业发展，全面推动清洁能源、绿色建材等产业，积极探索发展智慧城市、数字经济、向海经济等产业。三亚市国资规模因外部形势变化有小幅波动，资产总额稳定在千亿左右，聚焦抓好“一中心、一城、一区、三重点⁴”，一方面向城市基础设施建设和服务运营等关键领域集中，另一方面围绕四大主导产业，推进14个重点领域⁵的发展提质升级，重点培育邮轮游艇、医疗康养、离岛免税、跨境电商、婚庆会展等产品业态，全力支持南繁硅谷和深海科技城建设，培育经济发展新动能，强化在自贸港和世界级滨海旅游城市建设中的战略引领与重要支撑作用。

近三年，海南省国资委围绕自贸港四大主导产业以及重大基础设施建设开展国企整合重组，在交通、工程建设、航空航天和物流等领域推动组建了产业集团，同按照“聚焦主责主业、理清业务结构、提升综合实力”的要求，通过混改、接受央企资产划转等方式，支持一批重点企业做大做强，积极构建形成“投资运营主体+龙头产业集团+专业化特色企业”的国有资本格局。根据“工作会议”及海南省国资委年度工作计划，海南省将继续推进战略性重组和专业化整合，一是打造一批核心竞争力强的企业集团，做大做强海南控股、海垦集团两家投资运营主体，通过兼并重组、交叉持股、项目合作等方式，在旅游、交通、建筑、水务、现代物流等行业领域整合组建一批省级龙头产业集团。二是加快经营性国有资产集中统一监管，综合考虑主业匹配度和发展需要，将集中统一监管接收企业注入不同省属企业，实施交通和地质系统国企整合重组，打造专业化国企集团。

海口以“合并同类项”的思路，通过合并、拆分、新设等方式对市属企业进行整合重组，推动资源向优势企业和主业企业集中，减少无序竞争和同质化经营，构建“国有资本投资运营平台+产业集团+特色企业”的国有资本新格局。下一步，海口市将推动重组后企业资源优化整合。加快推进市属企业以市场化方式将内部相同或类似的资源和下属企业整合到同一板块，组建专业化子集团，提高资本运营效率和核心竞争力。同时对于各市属企业剥离的非主管业务、低效无效资产，由市国资委统筹并按照企业功能定位进行调配划转。

三亚着眼产业聚集，将全市19家国有企业整合成8家集团公司，包括2家国有资产管理运营平台公司，6家分别聚焦城市建设与服务运营、文旅投资与整合、综合交通基础设施投资运营、现代农业发展及民生保障、环保及公用事业运营、科技产业投资的产业集团，构建“2+6”的国有企业发展新格局，并通过资产划转等方式持续推进集团公司二级及以下企业整合重组。根据规划，三亚下一步将围绕提升产业集中度和企业核心竞争力实施专业化整合。

表2海南省地方国企战略性重组与专业化整合事件梳理（不完全统计）

备注：1,案例统计不含中央企业与地方国资间的重组整合；2、参考来源：choice，相关企业官网及新闻整理

在2022年公布的449家“双百企业”动态名单中，海南共有4家企业入选，分别为海南省建设集团有限公司、海南海汽运输集团股份有限公司、海南天然橡胶产业集团股份有限公司、海南海控能源股份有限公司。

海南以分层分类多种方式积极稳妥推进股权多元化和混合所有制改革，2019年研究出台了《关于分层分类有序推进省属国有企业混合所有制改革的实施意见》等6个规范性、指导性文件，形式上以产权转让、共同出资新设或增资扩股、引入战略投资者为主；同时聚焦“治理机制、用人机制、激励机制”，以“三项制度”改革为核心持续健全市场化经营机制改革工作，全面推行经理层成员任期制和契约化管理，探索开展多种中长期激励，开展混合所有制企业骨干员工持股，探索以基金推动混改。

海口积极推进商业类企业引入非公有资本或公有资本，与行业先进企业成立合资公司，实现股权多元化；对具备条件的公益类企业，积极引导各类资本进入基础设施、公共服务等领域，通过购买服务、特许经营、委托代理等方式鼓励非国有资本参与项目建设和经营；对基础设施类和市政工程公用类（含公益），在适合市场化的基础设施建设、养护、污水处理、农业等领域积极推进混改。

三亚以引入战略和财务投资、培育上市公司、实施骨干员工持股为主要方式推进混改，制定《市属企业混合所有制改革操作指引》，着力推进二级企业混改工作，以增资扩股、并购投资、合资新设、产权转让等方式重点为市场竞争性较强的企业引入投资者；通过资本市场运作，重点培育旅游、交通等产业领域的上市主体；选择对人力资本依赖度较高的企业，实施骨干员工持股试点并逐步推广，深化国企负责人薪酬绩效制度改革和市场化用人机制改革。

表3 典型混改案例改革举措亮点

数据来源：海南省国资委及相关企业官网、资讯整理

表4 海南中长期激励机制工具

数据来源：企业官网、资讯整理

截至2022年12月31日，海南省国有控股上市公司有4家，总市值约892亿元。根据《海南省人民政府关于提高上市公司质量促进资本市场发展的若干建议》（琼府〔2021〕15号）、《“尖峰岭”上市公司培育专项行动计划（2021—2025年）》，围绕自贸港重点产业发展导向，通过重点培育、精准服务、动态管理等方式，积极搭建良好上市梯队，推动更多优质企业进入资本市场；以股票发行注册制为契机，引导企业合理选择发行地点和板块，科学规划上市（挂牌）路径；同时推动国有控股上市公司深化改革，健全公司治理机制，提升国有资本在自贸港建设中的引领作用。根据《海南省属国资国企“十四五”发展规划》及海南省国资委2023年度工作计划，接下来将进一步推动上市公司做强做优，支持现有4家国有控股上市公司“一企一策”开展资本运作，通过定向增发等方式推动更多优质资源向上市公司汇聚，增强国资控制力；通过债券和资产支持证券等多元化方式积极开展融资，提出“十四五”新增10家上市公司目标。

海口积极培育和扶持企业上市，以优质资产注入、不良资产剥离等方式打造优质资产包，通过IPO或借壳，推动实现市属国有控股上市公司零的突破。其中水务版块上市工作正有序推进，2022年4月，海口市水务集团有限公司举行IPO上市启动会，确定开源水务公司作为上市主体，并初步确定上市的资产包范围。券商、律所、会所均已各司其职开展前期准备工作。

三亚积极培育国有上市公司，推动各集团公司完善市场化经营机制，提升市场化、专业化资本运作能力，加快市属国有资本“资源资产化—资产资本化—资本证券化”进程，重点指导旅投集团、环投集团培育国有上市公司，下一步还将探索以天涯海角旅行社作为混改切入点，推动天涯海角旅行社公司上市，同时探索通过整合水务业务板块，合并新设三亚环投供水公司上市。

表5 海南省国企IPO与并购事件梳理（不完全统计）

最新国务院国有企业改革领导小组办公室公布的“科改示范企业”名单中，海南共有3家省属国有企业在列，分别是：海南农垦林产集团股份有限公司、海南金垦赛博信息科技有限公司、智宇科技有限公司。

海南充分发挥重大科研基础设施、国家级科技创新平台“筑巢引凤”作用和技术溢出效应，以重点产业园区为载体，通过引进高端研发机构和知名企业，加强央地、国际合作，实施支柱产业重大科技专项和关键技术攻坚攻关行动、“产业投资提升年”活动等一系列举措强链补链。出台《海南省以超常规手段打赢科技创新翻身仗三年行动方案（2021—2023年）》，通过实施高新技术企业“精英行动”、专精特新中小企业“雏鹰行动”推动企业创新发展。海南省属国有企业科技创新三年行动计划（2021-2023）》强调建立健全以企业为主体的创新投入持续增长机制，保证创新投入和研发支出的增速，发挥国有资本经营预算资金的杠杆效应，落实创新机制，补国有企业科技创新“短板”。

落实到主要城市，均主要是围绕自贸港四大主导产业，以园区为基础进行强链补链与科技创新。海口市突出四大重点园区发展，聚焦现代服务业、高端智能制造业和数字经济产业，围绕上下游引进企业和项目，培育产业链，推动产业集聚发展。海口实施高新技术企业扩容提速行动，推动高新技术企业在数量、产值和研究与试验发展经费投入强度不断提升，培育“单项冠军”和专精特新“小巨人”，稳步实施创新城市“七大重点工程⁶”。《海口市关于加快推进科技创新促进高质量发展的若干政策措施》明确以资金扶持和奖励的方式，支持企业创新能力和科技创新载体建设、成果转化、人才发展和环境优化五大方面工作。

三亚借助行业龙头企业的平台、资源、人才、技术等优势，就市属企业现有产业链、价值链等关键业务进行延伸整合，策划实施“四个一批⁷”产业发展工程和产业培育提升工程，对标打造“六个三亚⁸”和“六个标杆⁹”要求，围绕南繁、游艇、热带水果等产业链条开展精准招商和项目建设，培育发展海洋产业、先进制造业、现代金融业和热带特色现代化农业，同时实施创新能力提升工程，围绕种业科创、深海科研、新兴信息产业，布局建设重大科研基础设施和条件平台，培育“专精特新”企业，推行“揭榜挂帅¹⁰”科研机制，促进产业技术攻关、成果产出和转化。

表6 海南补链固链强链项目（不完全统计）

表7 科改示范典型案例梳理

数据来源：国资委官网、企业官网、资讯整理

⁶七大重点工程：创新成果转化工程、创新人才引育工程、社会民生支撑工程、创新服务特色工程、产业创新升级工程、创新主体培育工程、创新创业平台建设工程。
⁷四个一批：一批重点基础设施建设工程、一批重大公共服务保障工程、一批特色核心产业发展工程、一批战略新兴产业发展工程
⁸“六个三亚”：开放三亚、创新三亚、绿色三亚、诚信三亚、幸福三亚、清廉三亚
⁹“六个标杆”：改革开放发展标杆、打造国际旅游消费标杆、打造南繁深海科创标杆、打造生态文明标杆、打造社会治理标杆、打造民生幸福标杆
¹⁰揭榜挂帅：也被称为科技悬赏制，是一种以科研成果来兑现的科研经费投入体制，一般是为了解决社会中特定领域的技术难题，由政府组织面向全社会开放的、专门征集科技创新成果的一种非周期性科研资助安排。

¹¹FSC森林认证体系是目前世界范畴内市场承认度最高的、受到非当局环保组织和贸易组织支持的全球丛林认证体系，得到该认证证书，标志着公司产品拿到了进军欧美等海外市场的“绿色通行证”。FSC-COC（即产销监管链认证）是对以森林产品为原材料的加工企业各个生产环节，即从原料运输、加工、流通直至最终消费者的整个产业链进行认证，涉及有责任的森林经营和向消费者提供认证产品，其要求是上游产业链及原材料必须全部通过FSC相关认证，目的是保证森林原材料的合法来源。

2021年海南省数字经济规模为1215.5亿元，占海南GDP比重为18.8%，规模仅占全国的0.27%。海南优化产业载体、建设重大产业平台、升级信息基础设施及培育名企名品，积极推进产业数字化转型，围绕智能制造、数字场景应用等领域打造产业集群。海南省作为国务院确定的全国8个公共数据资源开发利用试点省之一，构建数据产品超市，打造公共数据产品开发利用与交易新模式。

根据《智慧海南总体方案（2020—2025年）》及政府工作报告，海南将继续以构筑开放型数字经济创新高地为战略目标，加快建设数字新基建，扩展数字经济规模，培育壮大智慧物流、国际金融等外向型高端服务业，做优做强大数据、区块链等数字新产业，围绕数字贸易推动离岸创业创新和数据跨境服务。根据规划，省属国有企业将着眼在自身特色产业与细分市场中发挥优势，以数字赋能、数字融合加快产业数字化步伐，并从商业模式、资源配置和组织架构与机制等方面深入推进数字化转型。

海口将数字经济作为重点发展产业之一，市属国企目前在数据经济和数字化应用的发展集中于城市公共服务和基础设施运营，以设立合资公司或采购服务的方式为主开展业务，同步培育企业专项团队。根据规划，海口市属国企下一步将通过财务性投资或战略性投资方式积极参与城市数字基底建设、参与高端软件、物联网、人工智能、区块链、跨境数字贸易等数字产业链的培育和发展，培育电子信息、智能装备等智能制造产业链，推进数字产业化和产业数字化。

三亚引进行业领先企业和专业服务产业集群、建设并升级数字和信息产业园区，重点培育大数据、区块链、信息安全、数字文创等数字经济业态，同时围绕城市治理和服务，谋划和实施“城市超级大脑”等应用型项目，开展智慧社区建设试点，提升公共服务和社会治理等数字化智能化水平。三亚科技投资集团有限公司作为由市国资系统科技企业整合而成的产业投资集团，主营业务为数字城市建设、科技投资和科技服务，以数字城市信息化项目建设为基础，围绕“旅游+科技”“农业+科技”“跨境贸易+科技”“海洋+科技”等若干个产业基点布局科技生态，同时还对接资源推动产业投资、孵化、成果转化和应用落地。目前已成为三亚信息化建设、运营、维护、研发和专业服务的龙头企业。

表8 海南国资大数据企业与项目

数据来源：相关省市国资委官网、企业官网、资讯整理

国务院国资委组织开展国有重点企业管理标杆创建行动，公布了管理标杆企业、标杆项目和标杆模式名单，2021年7月，海汽集团被国务院国资委评定为国有重点企业管理标杆创建行动标杆企业，成为海南省唯一入选标杆企业的国有企业。国务院国资委最新公布的《创建世界一流示范企业和专精特新示范企业名单》，海南天然橡胶产业集团金橡有限公司入选创建世界一流示范企业名单。

海南省国资委制定了《全省国有企业开展对标世界一流管理提升行动工作方案》，要求各企业按照《国务院国资委关于开展对标世界一流管理提升行动的通知》，围绕八大领域和34个核心工作模块，一企一策制定对标提升行动实施方案和对标提升工作清单，以国际化的视野和理念提升企业管理水平，突出全员劳动生产率、净资产收益率等指标，强化质量效益，巩固海南市场，并推动有条件的企业积极拓展国内市场，进军国际市场。根据省国资委工作计划，下一步省属企业要对标国际先进自贸港的国资国企，对标改革走在前列的中央企业，对标国企改革先进发达省份，在管人、管事、管资产上谋划一系列新的改革措施。

海口市按照行业领域、功能定位、发展阶段的不同，推动市属国企对标一流企业，不断完善市场化经营机制，成为具有区域竞争力和国内影响力的企业集团。比如推动城建集团开展资质提升行动，达到与国内优秀同行同台竞争的水平，并以混改企业体制机制创新为突破，加速市场化转型，深度拓展产业链资源，打造成为集开发建设、投融资管理及运营于一体的国内一流、适应自贸港发展需求的城市建设投资运营综合服务商。

三亚制定了《关于全市国有企业开展对标世界一流管理提升行动的工作方案》，推动市属国企从四个方面进一步提升治理能力。一是强化战略管理，科学谋划“十四五”规划期内企业战略定位、主攻方向和业务结构；健全从战略规划、商业计划、投资决策、项目实施到考核评价等紧密衔接的投资管理体系，加大剥离非主业非优势业务和清理处置低效无效资产力度。二是强化精益管理，探索推行“扁平化”“大部门制”“项目制”管理。三是优化资本管理，构建一体化财务管控体系，拓宽融资渠道，提升价值创造能力。四是建强干部队伍，深化国企负责人经营绩效考核和薪酬体系改革，大力弘扬企业家精神，实施好职业经理人制度试点。

海南省国资委印发《关于进一步深化法治国企建设的实施意见的通知》《关于开展省属企业合规管理工作的通知》《海南省属企业合规管理办法》等文件，要求省属企业加快建立全面覆盖、全员参与、职责清晰、协同联动、务实高效的合规管理体系，深化合规管理工作，不断提升依法合规经营管理水平。

海口市国资要求各监管企业参照《海南省属企业合规管理办法》建立健全合规管理制度，开展包括风险识别和应对、合规审查与培训、责任追究、考核评价等一系列内控管理工作，同时完善国资监管机制，完成《海口市国资委出资企业主业管理暂行办法》《海口市国资委监管权力和责任清单（2022年版）》等十余项制度的制定和修订。

三亚市国资委通过持续健全监管机制、定期开展监督检查和切实推动企业完善内部制度体系来促进市属企业的合规管理。一是制定《市国资委出资人监管权力和责任清单》等多项监督政策文件，二是开展“投融资检查”和“财务健康大检查”，一方面检查融资合规性和融资的成本、风险、效益等方面，督促企业开展合规建设；另一方面为企业提供“财务检查、协调整改、业务指导培训、咨询服务”的一站式全流程服务，引导企业财务规范化管理。三是实施“制度建设年”行动，推动各集团公司优化内部管理体系，全面梳理和完善现行制度。根据规划，三亚市国资委下一步将升级合规管理，建立健全企业风控、合规、内审监督体系，制定《市属企业责任追究制度》，并搭建国资监管信息化平台，构建出资人、纪检、巡视、审计等多方监督的内部协同监督体系。

表9 海南合规相关政策梳理

资料来源：海南省、海口市国资委官网

海南城投债规模350.70亿元，全国范围内仅高于西藏自治区，发行平均票面利率4.81%，存量平均票面利率4.11%，呈现规模小增速慢的基本特征，发债主体较少且资质较弱，全省仅为5家，AAA级评级仅为1家。海南城投债以五年及以下债券为主，短期债券占比较高，未来五年内城投债到期集中在2024-2026三年，融资成本整体低于全国水平，发债增量空间较大。

海口市国资委通过与市财政局等职能部门合作，制定市属国企债务重组方案，联合国开行海南分行等金融机构共同推动方案落地实施。海口将市属一级企业全部与省国资委在线监管平台实现数据链接，对市属国企在工程项目管理、招投标、股权投资、产权交易等关键环节进行监督检查，并延伸检查至二级控股和参股企业，以问题为导向，责成企业针对发现的问题立行立改，促进企业规范高效运营。三亚市国资委从内部审计管理和外部审计监督两方面督促各市属企业加强自身风险管控，要求市属企业规范财务活动，开展全面预算管理，强化“两金”管控，加强费用成本控制，将资产负债率最终降低到行业平均水平以下。

表10 海南国有企业风险管控情况梳理

资料来源：海南省及相关市政府官网、海南省以及相关市国资委官网

表11 当前全国各省城投债发行情况

数据来源：Choice，卓远整理

海南高度重视闲置土地处置工作，印发《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》《海南省闲置土地处置工作方案》等文件，先后开展多轮闲置土地处置相关工作，推行集中连片造大田、土地新政、“土地超市”，用地用林用海有效保障等政策工具；海南还鼓励将符合条件的存量项目转型为PPP模式，并探索PPP与REITs结合方式开展资产盘活。海南省国资委推进农垦企业的农场等土地资源资本化，同时鼓励交通、水务、渔港、开发区等领域的政府投资项目实行以国企为主的市场化投融资机制，以项目建设带动资产盘活。根据年度工作计划，海南省国资委接下来将重点推进省属企业摸清托管企业资产和债务情况，全面清理托管企业、僵尸企业、账外资产，并继续推动以资产证券化等手段，盘活农垦等国企土地资源，同时利用城市更新、老旧小区改造等政策，整合国企闲置土地资源，大力开发安居房等项目。

海口明确分类处置批而未供用地、处置和盘活闲置土地、限制未处置闲置土地的权益的原则、要求、责任分工及模式办法，提出探索“共享收益”处置新模式；支持园区企业盘活土地资源，促进园区工业、仓储用地产业用房转让有序实施；致力于推进国企存量土地和代管的房产类、市政类、旅游基础设施类国有资产的盘活利用；清理不具备竞争优势、缺乏发展潜力的非主业企业，处置低效、无效资产处置工作，仅2021年处置涉及资产总额约15231.81万元。

三亚持续推“五未¹²” 用地处置，积极通过市场化手段合作盘活低效利用土地，出台《三亚市农村闲置宅基地盘活利用管理办法（试行）》，明确农村闲置宅基地盘活利用的规则、方式和程序等内容。三亚市国资委一方面按“资源资产化—资产资本化—资本证券化”路径，梳理盘活存量资源；另一方面强力推动全市经营性资产集中统一监管，按“与主业相近、业务相关、产业协同”的原则，分批将行政事业单位有效资产或经营性资产采取无偿划转等方式注入市属国有企业，推动沉淀闲置资产转化为经营性资产，同时加快清理关停企业的剩余资产，加强不良资产“关停并转”。

表12 海南地方盘活存量工作重点

¹²五未：进批而未供、供而未用、用而未尽、建而未投、投而未达标