一

近日，广西“南宁天价停车费事件”一事引起热议，2023年5月18日-5月26日期间，舆情显示共搜集到“南宁天价停车费事件”相关数据共计227121条。南宁市市长甚至因此公开道歉，南宁市政府发出系列通告、展开系列调查，该事件才得以暂告一段。

涉事公司为南宁慧泊停车场服务有限责任公司（以下简称“慧泊公司”），成立于2017年，注册资本为5.02亿元，经营范围包括停车场服务、充电桩销售、物业管理等。

回溯事件的起始，我们发现，5月18日事件一经曝光，便在网络迅速发酵，南宁物价局、南宁市政府迅速做出反应，但事件并未平息。直到5月23日，南宁市举行新闻发布会，就大家关心的问题作出回应，承诺将采取系列过渡性措施，南宁市长公开道歉并赴一线调研，该事件暂告一段。但“城市停车管理与收费”、“公共资源合理利用和管理”等议题仍然为关注焦点，各大媒体、各城市均参与讨论寻找“城市停车管理与公共资源”之间的合理平衡点。

图1 南宁天价停车费事件梳理

图片来源：公开资料，卓远整理

该事件不仅涉及公共资源的合理利用和分配，也暴露出城市治理的失范和偏差，需要引起高度重视和深刻反思。这种对公共资源的过度收费，损害了市民的合法权益，也违背了城市治理的初衷和目标。

二

图片来源：公开资料

根据多渠道信息来源，对慧泊公司的经营管理情况简要分析后，本文就事件发生的原因继续剖析。

（一）公益化与市场化的模式抉择

目前南宁市城市道路两侧停车位的经营管理采用的是市场化逻辑，即在遵循法律法规要求的前提下将停车泊位管理视为市场经营活动，经营逻辑及业务方式均以市场化视角设计，本质上属于使用者付费模式。慧泊公司收取的停车费计入企业经营收入，不作为“行政事业性”收费纳入政府非税收入。

从国内其他城市做法来看，许多地方政府都在对城市道路两侧停车位的收费模式展开探索，主要可概括为两大思路。一是实行经营性收费方式，企业收支自循环，即由政府授权经营管理的企业主体负责停车场投资建设及运营管理的全流程，停车收费作为企业收入，用于弥补项目投资建设及运营管理的各类成本，如南宁。二是实行行政事业性收费方式，由政府部门直接监管道路停车费用收取，所收取的停车费用上缴财政，列入政府非税收入，落实“收支两条线”，如南京。

对比来看，无论经营性收费还是行政事业性收费，都是路边停车收费的合理方式。南宁市采用的是市场化程度较高的经营性收费模式，与发改委《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（发改基础〔2015〕1788号）所倡导的“按照市场化经营要求，以企业为主体加快推进停车产业化”原则一致，但价格标准和杠杆，以及规范化管理尚待提升。

（二）授权经营的合规性有待讨论

从慧泊公司招标信息可以发现，慧泊公司除对于南宁市各区道路停车位进行收费管理，还在自治区其他城市开展业务。慧泊公司于2017年经市政府授权取得城市道路停车服务管理权，至今已开展特许经营活动近6年。对于类似特许经营权的授权处理，地方政府通常以两种方式进行，一是通过公开招投标市场化确定运营主体，二是直接选定地方国有企业作为运营主体，两种方式均需签订特许经营协议。

慧泊公司获取城市道路停车服务管理权的方式属于政府直接授权委托，与政府授权水务公司、燃气公司特许经营方式类似，在合规性上并未违反具体法律的相关规定。但从实际流程来看，慧泊公司并非南宁市一级国有企业，城市道路停车服务管理权的授权期限、授权范围等关键信息对于社会公众来说并不清晰，业务运作的各环节容易引发质疑。慧泊公司客服人员表示公司仅享有收费权及管理权，无法参与停车泊位划分及收费定价的决策。然而舆论事件爆出之后，许多民众反映慧泊公司存在乱定价、私设停车泊位等问题，充分体现了授权范围不明确导致的信息偏差。

（三）泊位设置及收费标准难以服众

停车泊位设置不合理、收费标准过高是本次事件中民众反馈及质疑最大的两个问题。根据慧泊公司回应及南宁市政府新闻发布会回复，慧泊公司的泊位设置与收费标准并未违规。但民众质疑却未能停止，南京卓远认为根本原因在于南宁市停车泊位及收费标准的设置流程未做到公开、透明，产出的结论与民众的理解也存在较大偏差。

1、泊位设置难以满足民众需要

截至2023年4月底，南宁市汽车保有量达255万辆，目前城市道路设置的停车泊位共46908个，停车泊位的设置数量并未超出实际需求，尚存在一定泊位缺口。根据民众反馈，南宁市部分道路停车泊位的设置并不合理，机动车停车泊位影响了公共交通的正常运行，存在一定的安全隐患；中小学、幼儿园等区域周边停车泊位布局有待优化。

南宁市可能存在未在泊位的规划设计过程中深入落实社会调研及公众参与，后续未能形成车位的动态调整机制，车位设置的科学性有所欠缺，车位优化工作较为滞后。

2、定价机制有待完善

根据南宁市发改委、南宁市公安局印发的《关于印发南宁市道路停车位机动车停放服务收费标准的通知》（南发改规〔2022〕4号），南宁市道路路内停车收费时段为7:30-21:00，21:00-次日7:30实行免费停放，泊位最高收费标准为8元/辆.小时（一类区域一级道路停车2小时后），未设上限。23日的发布会回应“南宁市城区各类区域及道路的收费标准并未违反此规定”，但卓远分析实际收费情况发现道路停车整体收费较高。以一类区域的一级道路为例，免费停车15分钟后，前2小时收费标准为6元/辆.小时，2小时之后收费标准为8元/辆.小时，停车4小时共需交费26.5元/辆。

图3 南宁市城区道路停车位机动车停放服务收费标准

2022年南宁市GDP总量达5218.3亿元，虽在自治区内排名首位，但在全国省会城市中处于靠后位置。2022年南宁市人均GDP为59097元，在省会城市中仅高于哈尔滨。2022年南宁市人均可支配收入为33831元，在全国城市中处于中上游水平。与国内其他城市现行停车收费制度相比，南宁市停车收费标准存在免费停车时间较短、整体收费标准偏高、未设置24小时停车费用上限的问题，当前的停车收费制度与南宁市经济发展状况及居民收入情况匹配度较低。

表1 国内部分城市道路两侧停车泊位收费标准

资料来源：公开资料，卓远整理

三

图片来源：卓远制作

通过梳理，我们发现目前我国停车收费管理主要有三种模式，分别为经营性收费、行政事业性收费、高阶行政事业性收费。

（1）经营性收费模式以南宁、沈阳、银川为代表，该类城市多为GDP排名相对靠后的城市，地方财政财力不足，地方停车基础设施增长滞后于汽车保有量增长，停车位缺口持续扩大。该类模式的本质是使用者付费，由政府授权经营管理的企业主体负责停车场投资建设及运营管理的全流程，停车费用作为企业收入，用于弥补项目投资建设及运营管理的各类成本，市场化程度高。

（2）行政事业性收费模式以南京、无锡、武汉、杭州、福州、成都等新一线城市为代表，地方财政财力尚可，停车需求亦比较旺盛，地方有能力跟进基础设施建设，又有停车收费收入全额上缴财政，形成了良好的循环。该类模式体现公益性，政府部门直接监管道路停车费用收取，所收取的停车费用上缴财政，列入政府非税收入，落实“收支两条线”，不过其中运营环节的市场化程度仍然较高。

（3）高阶行政事业性收费模式以北京、广州、深圳等超一线城市为代表，地方财政财力雄厚。经过多年的发展，城市治理完备度高，停车顶层设计完善，而且停车需求旺盛，但结构性失衡显著。从权力属性上看，路边停车收费权本质上属于一种“公法上的债权”，与民事法律关系中的债权不同，公法上的债权具有直接的行政强制力，因此该类区域寻求高阶的收费模式，立法保障路边停车供给、收费、催缴及行政处罚工作。

表2 停车收费模式梳理

资料来源：公开资料，卓远整理

从市场实践和顶层设计来看，停车产业化是未来大势，政府和市场各归其位，这并不仅仅局限于建立一个合理定价的市场逻辑，更需要政府充分考虑城市的经济发展水平、城市治理完备度、运营企业优势，结合该类因素提升城市停车公共资源利用水平，运用市场的议价能力对有效停车资源进行动态调整，最终使得停车产业链将成为贯穿激活城市闲置空间资源的新链条。

（二）完善顶层设计，明确城市停车收费的法理性和合规性

南京卓远曾在《路边停车收费的法理依据探讨》一文中提出，实际上我国不少城市对于路边停车收费是缺少上位层面的完善设计和明确立法的，如南宁，地方专门的停车收费领域的政策较少，公开的有《关于规范南宁市道路路内机动车停车泊位管理工作方案》（南府办函〔2018〕32号）、南宁市发改委、南宁市公安局《关于印发南宁市道路停车位机动车停放服务收费标准的通知》（南发改规〔2022〕4号）等少数政策，近期通告中的参考文件多为中央部委以往的规章。

因此我们建议在上位法层面（主要是法律、行政法规）应明确路边停车收费的法律依据，且对于具体的收费定价及标准、收费用途及去向等也应由国务院和省、自治区、直辖市人民政府及其财政、价格主管部门进行统一规范，以达到公共资源更好地为公众所用之立法初衷，从而也为城市在实操中具体实施路边停车收费提供明确的法律授权依据。

（三）基于内部控制五要素，建立企业停车管理内部控制、风险控制体系

从本次事件的发酵过程我们能看出，负外部舆情发生时，慧泊公司在内部控制和风险控制方面缺位明显。而且《关于规范南宁市道路路内机动车停车泊位管理工作方案》（南府办函〔2018〕32号）相关规定也并未得到充分监督与执行，慧泊公司诸多行为与文件相悖，却从未提出整改，可见企业完善内控、风控制度的重要性。基于内部控制五要素，并融合国资委对内控体系的五点要求、“南宁天价停车费事件”的原因，我们提出完善停车管理内控体系的两个要点：

（1）构建必要的内部环境。必要的内部环境包括组织、文化和制度三个方面，组织方面，企业要设立专门风险管理的组织，对负外部舆情加以监测并正面响应，对内部风险加以规避，相对发达的地区，还能够设置首席合规官；文化方面，内部控制需要在企业文化的基础上强调停车收费收支公开透明，且需加以监督的重要性；制度方面，需要建立停车收费定价的流程制度等各项制度，如停车收费流程需包含可行性研究、公开听证讨论会等流程，确保停车收费流程的合规性。

（2）构建内控监督机制，包括内控内部监督和外部监督。内控内部监督主要通过企业内部自评价等方式实现，外部监督是内控内部监督的重要补充，如舆情监督，一是可以发现内部监督未能发现的内控问题，二是可以提高内控体系的有效性。

四