一、水利基础设施资产特点

水利基础设施主要包含有水库、灌区、河道等，其中水库资产带盘活比例最重。当前水利基础设施直接收益包括有供水收入、发电收入、农田灌溉收入，但整体不足以支撑项目正常的建设运维，因此多数水水利基础设施正尝试挖掘其他收入来源，例如水库周边光伏发电、水上乐园、库面经营开发、库区周边旅游、水土一体化开发等。水利基础设施投资重，资产属性强，且天然的公益性很强，高度依赖于政府财政投资；同时，其投资经营属性和盈利能力不足，建设具有投资大、周期长、风险高、退出难等特点，制约了水库的融资属性，使得水库对于社会资本的吸引力较弱。

当前我国水利设施基础设施的养护主要有区域集中管护、政府购买服务、“以大带小”三种方式，占比分别为36%、54%、10%，养护方式将涉及到资产所有权以及用水权收费问题，区域集中管护与政府购买服务实施资产盘活的灵活性相对较高。

二、水利资产盘活的案例分析

1、松阳县水利设施盘活

松阳县隶属于浙江省丽水市，地处浙西南，天然的水网体系、丰富的水资源为推动山区水利现代化建设提供了得天独厚的基础优势。松阳水利资产盘活方式多样，主要以基础设施为底层资产进行盘活。

（1）亮点1：河道清淤砂石资源交易

当前河道清淤加固过程中挖掘出的泥沙等资源可以用来制造砖块、土坯等建筑材料，能够为城市提供更多的建材，同时也降低了城市建设成本。松阳县为充分开发利用松古平原河网的砂石资源价值，依托《松阳县松古平原河道及两岸滩地治理综合规划》对河道清淤过程中的砂石资源进行公开出让。在实施转让过程中对采挖体量、大小、时间、范围进行严格管理，2022年对可利用的2600余万吨砂石资源进行了公开出让，县财政收入5.15亿元。

（2）亮点2：创设特许经营权，打包水利设施运营与土地整理

松阳县特创设特许经营模式，将水利工程和水厂建设、全域土地整理相结合，通过松阳水投通过与三峡集团合作进行水利设施的盘活与“智慧水网”的建设。

创设特许经营权，将公益性与经营性项目联合立项，将水务基础设施的更新与新建自来水厂、全域土地整理等项目联合打包，组合形成松阳水环境综合治理“项目包”，试行“投、建、营”一体化、统一运作。“项目包”总投资31.5亿元，其中水网投资28亿元、水厂投资2亿元、全域土地整理首期投资1.5亿元（分10个批次滚动开发，年开发规模约1500-2000亩）。松阳水投（35%）与长江生态环保集团（50.5%）、中国电建（7.5%）、中铁十五局集团（7%）组建项目公司运营该项目，引入社会资本投资达17亿元。项目通过创设净水交易和耕地占补平衡指标交易特许经营收入作为投资回报，尤其是全域土地整理方面，可新增耕地面积2万余亩，回报丰厚。在实施过程中松阳县专门设立了土地节余指标收益专项基金，将全域土地整理指标收益作为政府性基金，实行“收支两条线”财政预算管理，确保专款专用。同时，制定《松阳县土地整治项目土地节余指标收益专项资金管理办法》，明确节余指标收益资金使用范围、收付流程等，制度化、规划化保障特许经营项目收入来源稳定。

（3）亮点3：多元化融资渠道

在水利资产盘活过程中松阳县也利用了多种融资方式，为项目项目盘活提供资金。

“GEP贷”：“GEP生态价值贷”是以生态产品的供给服务、调节服务和人居文化服务等生态价值的核算量化作为质押的一种贷款产品，主要包括土壤保持、涵养水源、水质净化、固碳释氧、净化大气、调节气候、洪水调蓄、生态文化、水环境维持等多方面内容的价值指标，具有利率低、纯信用、审批快等特点。以松阳县东坞水库为例，其作为全县主要供水水源，还灌溉5个乡镇（街道）4万余亩农田的作用，水库的水资源具有巨大的生态价值，符合“GEP生态价值贷”的产品政策，因此中国银行为东坞水库提供了900万元纯信用授信额度。目前，多数银行业金融机构发放“GEP生态价值贷”处于尝试阶段，大规模推进需解决生态价值确权、评估、抵押登记、流动性等问题。特别是生态价值贷需要以确认生态价值确权评估为前提，让企业合法持有生态价值。为此丽水市制定出台了全国首个山区市生态产品价值核算技术办法，编制发布了全国首份《生态产品价值核算指南》地方标准(DB3311/T139-2020)，明确界定了生态产品的内涵、特征、价值构成和判断标准，明晰了生态产品价值核算的基本原则、核算方法、核算数据、核算报告编制和核算结果应用范围，合理界定出让、转让、出租、抵押、入股等权责归属，依托自然资源统一确权登记明确生态产品权责归属。今年5月东北地区首个GEP核算管理平台在辽宁沈阳正式发布，扫除了金融机构发放“GEP生态价值贷”首环节的阻碍，未来东北水利基础设施盘活基于GEP核算的融资渠道将有望打开。

“收费贷”：松阳水投集团通过产权交易用15.5亿元购买水利局5座国有水库进行盘活利用，在产权确权的基础上设立“水务供水收费项目”，利用水库的“收费权”质押贷款，农发行基于浙江省水利厅与省农发行签订的战略合作协议，配合水投集团发放13.7亿元的农发行全省第一笔水库盘活利用贷款，解决企业融资难问题。

2、吴忠市用水权指标资产的盘活

水利部于2022年推出《关于强化流域治理管理的指导意见》和《关于强化流域水资源统一管理工作的意见》等政策文件，提出完善流域用水权市场化交易平台和相关制度，引导推进流域地区间、行业间、用水户间开展多种形式的用水权交易。近期，九部门又联合印发《关于推广合同节水管理的若干措施，提出实施差别化水价政策，鼓励开展用水权交易。汕头、荆州等地区在2022年也陆续将水权交易纳入地方规划和政策文件，常州、南通、合肥等地开始积极尝试开展水权交易，因地制宜地进行探索研究，为地方水权交易的发展奠定基础。截至2022年底，全国大部分省份已经将水权交易纳入城市发展规划、水资源规划等政策中。

数据来源：IIGF（中央财经大学绿色金融国际研究院）

用水权改革的突破为水利资产的盘活带来了新的方向。吴忠市目前已经完成了农业水价综合改革，探索建立社会资本和政府共同建设、管理、服务灌区新机制及“水物业”管水用水模式。

亮点1：建立“水银行”收储平台

2022年4月《2022年宁夏用水权改革工作要点》印发，提出利用各类政策性资金开展水权收储工作，进一步完善水权收储交易投融资机制。2022年7月，《宁夏回族自治区用水权收储交易管理办法》印发，明确用水权确权、收储、交易、资金管理等具体内容，规定县级以上政府可对本级行政区生产用水确权，对用水权进行收储，对用水户闲置或结余用水权以无偿收回、有偿收储等形式纳入政府区域用水权管理。通过政府参与用水权收储，保障未来发展需求、平抑水市场价格波动。

针对散户节水量小、入市交易难、入市成本高等问题，吴忠市水务部门、金融机构、交易中心联合试点建立水银行，开展用水权收储和交易。具体操作模式为由水务部门引导农户或企业将结余水量存储到水银行，由银行向农户或企业提供水权出让资金并将收储水量信息接入当地公共资源交易中心，当用水权收储量达到一定值后，由交易中心协调购水方在交易平台完成用水权交易。通过搭建水资源变“水资产"的转化平台，用水权收储和交易规模有效扩大，为盘活用水权市场提供了强大市场活力。同时，引进社会资本参与水利工程建设，形成政府和社会资本共同建设、管理、服务的模式，并建成黄河水、地下水计量监测设施，搭建“合作社—水务局—管理处—水利厅”四级监测网络信息化管理平台，以便于从“按亩收费”改革委“按方收费”，对水量资产进行量化。

亮点2：形成水权分配与用水权确认体系

分类确定用水权价值基准。2022年，宁夏颁布实施《宁夏回族自治区用水权价值基准(试行)》,按照黄河水、地下水和山区地表水三大类对宁夏用水权价值基准进行确定，为征缴用水权有偿使用费和制定交易基准价提供依据。每类水资源按照用途分为工业用水、农业用水两类。其中，农业用水又分为谷物种植用水和经济作物种植用水。最终确定9项用水权价值基准，如下图所示。

建立分类定价加价机制，开展水价综合改革，分级分类制定差别化水价。农业方面，2022年4月，自治区水利厅联合四厅局编制印发了《2022年度宁夏农业水价综合改革工作计划》,要求各地加快健全农业水价形成、节水奖励和精准补贴机制等工作。2022年，吴忠市末级渠系全部执行新批复水价，水费纳入县级水费专账，以“收支两条线”的基本原则强化水费收缴管理工作，切实解决了因面积不实造成的水费“泡沫”,彻底解决了“费价两张皮”等现实问题。农业用水实行定额内优惠水价，对超定额20%(含20%)以内的农业用水加收1.4倍水费，超定额20%以上的加收3倍水费。城乡居民生活用水执行阶梯水价、超定额累进加价，实现水资源集约节约利用。工业用水每超计划量10%按现有供水价格50%加价。

针对用水确权问题，吴忠在宁夏水务部门指导下进行水确权，围绕水资源“归谁所有、为谁所用、如何确权、谁来监管、如何监管”等问题，形成了一套创新的用水权确权理论方案，建立了用水权"总量管控、定额分配、适宜单元、管理到户"的新模式，为进一步盘活水权市场，以水资源资产化、资本化形式实现水生态产品价值奠定了基础。用水权确权思路与方法见下图。其中，工业用水按照项目水资源论证核实水量，超出用水权指标部门全部进行市场化交易。

在用水权确认之后，可以以用水权证价值评估、流转交易、抵押租赁、绿色信贷等方式完成用水权的质押、抵押融资，不断完善用水权投融资机制，充分激发用水权的商品属性、市场属性及金融属性，最大限度缓解融资约束。