目前薪酬绩效改革已经进行了两轮，同时薪酬、绩效是关系三项制度改革成功与否的关键内容，其重要性不言而喻。

第一轮国企薪酬绩效改革从央企高管开始，并未深入到基层职工层面，主要强调了“业绩升则薪酬升，业绩降则薪酬降”的联动机制。其直接结果是，央企负责人薪酬下降，高层纷纷离职，高层骨干人才大量流失。

第二轮国企薪酬绩效改革受众面更加广泛。从2017年的《关于开展市场化选聘和管理国有企业经营管理者试点工作的意见》，到2018年出台的《中央企业工资总额管理办法》。一方面，对于国企一把手开启了市场化选拔的局面，进行了薪酬改革与职业经理人制度结合的初步探索；另一方面，将薪酬改革进一步扩大范围，推行到全体员工，并进行了差异化增长限制，如竞争性行业的薪酬空间调整等。

本轮薪酬绩效改革全面爆发，城市国企成为重点改革对象。那么城市国企进行薪酬绩效管理改革会面临什么问题？又该如何落位？本文分析了上述问题，并提出了相关的解决思路。

为建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定机制和正常增长机制，切实履行国有资产出资人职责，建立员工激励与约束机制，促进企业改革、发展和国有资产保值增值，国家层面、省级层面、地方市级/区级/县级国有资产监督管理单位出台了一系列的相关政策。城市国企需要紧跟政策，依照相关管理规定和自身企业特点，都在探索城市国企薪酬绩效改革实践之路，促进城市国企高质量发展。

表1 国有企业改革薪酬绩效政策汇编

（一）管控模式模糊不清

城市国企管控体系构架，一般情况下应是地方国资监管机构作为出资人对城市国企进行管控，然后城市国企对下属二级公司进行管控。但是目前较多城市国企存在的管控体系存在一些问题：

1、出资人机构薪酬绩效管控过深过细，干预城市国企的运营

2019年11月国资委下发《关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（国资发法规〔2019〕114号）文件，要求国资委（地方国资局）要以管资本为主转变为国有资产监管职能，从对企业的直接管理转向更加强调基于出资关系的监管，从关注企业个体发展转向更加注重国有资本整体功能，从习惯于行政化管理转向更多运用市场化法治化手段。在合法合规的前提下，给予城市国企自主经营权。

但目前来看，地方国资监管机构对城市国企的薪酬绩效管控往往过深过细，干预了城市国企的实际运营。如有的国资监管机构对城市国企进行薪酬总额管理和绩效考核管理外，还对其下属二级公司进行薪酬总额管理和绩效考核管理；对于部分区域县域城市国企，往往不设置独立的国资监管机构，一般由政府部门（如财政局）下的分支机构履行国资监管职责，这样造成了在部分县域国资国企及其下属二级公司的薪酬制度和绩效考核制度需要经过县域政府的政府会议和领导常委会议审核审批。

2、城市国企对下属二级单位管控过松，整体监管不到位

现城市国企组建基本上由政府发起，国资监管机构通过协调政府相关部门将原政府相关事业单位通过改制后合并到城市国企，改制后由于原事业单位人员还保留了其事业编制、身份和行政级别，部分人员的行政级别与城市国企的企业负责人平级或者要高，造成城市国企对二级公司管理较为松散，监管不到位，而最终由国资监管机构对二级公司进行实质性管理。

（二）薪酬和绩效体系缺乏针对性

目前城市国企，要么在原有实体企业运行较为良好的情况下，直接升级作为集团公司；要么几个主营业务发展良好的企业进行优化组合作为子公司，新设集团公司实现统筹运营。无论是哪种情况，不同的业务模式、子公司，原则上应科学设计薪酬结构、绩效考核指标。

回顾当前的城市国企，不同职级、不同部门、不同岗位使用一套薪酬结构和绩效考核方法，无法有效激励人才、吸引人才；现实中也存在集团公司、各子公司各有各外，还有退役军人转业安置、国有企业退编、人事代理、劳务派遣、特殊引进人才等多种形式。人员身份多样化，同时老龄化严重。受制于部分人员薪资遵循“组织委派和社会招聘的区别化对待”、“身份变更但薪酬总水平不降低”等原则，城市国企的薪酬绩效改革更为复杂。其次，现有从业人员有行政事业编制、合同制、劳务派遣等身份。人员结构、身份复杂，按照现代企业管理理念，推进“以岗定薪、岗动薪动”的薪酬模式存在较大困难。最后，城市国企员工普遍存在结构性冗余的情况，主要表现在后勤、行政办公等人员较多，而在企业投融资管理、资产管理和运营、工程项目管理、战略管理、财务与审计管理等方面人才缺失，造成人员结构性冗余。且因国企维稳等工作要求，无法通过现有制度以优胜劣汰形式实现人员与薪资减负，历史遗留问题的解决任重道远。

（三）以短期激励为主、缺乏长期激励机制

一是作为特殊存在的企业形式，城市国企大多承袭过去国有企业的管理制度，在人员构成、晋升渠道、薪酬结构等方面呈现人员层级划分较多、晋升空间狭窄且渠道单一、薪酬结构与人员身份挂钩，绩效考核与薪酬无法实现强关联，工作质量好、工作密度大等的对象缺乏激励机制，薪资要么过度平均，要么集中在少部分群体，最终失去对青年优秀人才、业务骨干的吸引力，造成人才流失，工作效率和产出差强人意。

二是对于技术团队以及管理团队的激励还只是以短期激励模式为主，在长期的激励机制方面还存在一定的问题。在城市国企中，大多数国企的工资决定机制是基础薪酬加上绩效管理，其他中长期激励机制探索比较少，也缺乏实践经验。超额利润分享、股权激励等中长期激励形式还没有完全推广，企业高管的薪资待遇与企业的业绩不能很好的相结合，造成公司内部一系列问题的产生，同时也不利于公司高管人员的管理。

（一）工资总额受预算控制与造血能力弱双重掣肘

城市国企一般由地方国资监管机构作为出资人，同步适用相关工资总额管理办法、薪酬管理办法、绩效考核管理办法。在满足上级部门政策要求的情况下，需统筹考虑上年实发工资（或清算工资）、地区城镇非私营单位就业人员平均工资、企业工资指导线、城市国企经营规模和财务指标来编制工资总额预算，并按照国有企业分类进行薪酬制度备案。薪酬向市场水平靠近是城市国企员工的心声，但地方国资监管机构对工资总额有明确限制的，依然要在限定范围内进行合理分配。另一方面，城市国企因承担较多政府公益性项目，企业造血能力弱，利润薄弱不足以负担因薪酬水平增长带来的人力资源成本，工资水平的增长短时间难以实现。

（二）差异化薪酬与绩效考核体系推行存在阻力

目前大部分城市国企的薪酬体系还是延用的原政府行政事业单位的薪酬体系，整个公司的薪酬是一套体系，没有实现分级分类管理；因延用原行政事业单位薪酬体系，城市国企经理层、中层管理人员和二级单位领导班子薪酬较低，没有合理的拉开差距；大部分城市国企没有实现以岗位价值定薪、岗动薪动，最终造成内部薪酬体系混乱，破坏薪酬内部公平。

现阶段大部分城市国企的绩效考核往往流于形式，基本上以360°考核打分为主，主要以上级领导、同级别员工及下级员工考核打分为主，并且考核打分没有形成标准和依据，往往凭印象打分，最终造成“吃大锅饭”的现象严重；其次绩效考核结果没有与薪酬强相关，绩效考核结果没有应用于员工绩效薪酬发放、职位调整、薪酬调整和评优评先，造成“干多干少一个样，干好干坏一个样”的情况。

综上所述，城市国企薪酬体系改革需要根据公司内部不同层级、不同岗位性质建立分级分类的薪酬管理体系，同时需要对内部岗位进行价值评估，实现以岗定薪、岗动薪动的薪酬管理体系。但是由于城市国企管理水平和内部员工复杂性，往往城市国企员工甚至部分领导对于岗位价值评估结果持怀疑态度，而更喜欢用岗位层级来确定其岗位价值，因此如何确定城市国企内部岗位价值是城市国企薪酬体系改革的一个难点。

城市国企绩效管理体系改革的另一个难点在于城市国企经理层和领导班子还带有原行政事业单位的思想和观念，不认可现代企业管理理念中由直接上级对下级进行考核的理念，而是更崇尚360°考核，最终形成了与被考核员工不相关的人员对其进行考核，绩效考核变成了人情和关系；更有甚者，部分城市国企领导认为绩效考核就是发绩效工资，没有把绩效考核应用到薪酬调整、职位调整、评优评先等更多方面，最终将失去绩效管理的意义。

（三）中长期激励设计和实施受到较多政策限制

城市国企作为地方国资管辖的国有企业，负有国有资产保值增值的职责，谨防出现国有资产流失，因此，地方国资管理部门承担相应管理风险进行中长期激励的意愿不甚强烈。同时在实施中长期激励的时候，如何保证能够有效激励公司高层管理人员和核心骨干人员，但是又满足国有资产管理的相关规定需要平衡把握。

为解决城市国企在薪酬、绩效方面的问题，制定适合市场化运作的分配体系，激发员工活力，把员工个人业绩与团队业绩有效结合，形成留住人才和吸引人才的良好机制，城市国企亟待建立一套科学合理的薪酬管理体系与绩效激励机制，加快薪酬和绩效管理体系改革，推动城市国企高质量发展。

（一）确定符合战略的薪酬策略和定薪模型

薪酬的设计终端在岗位薪酬，设计前提一是确定城市国企的战略发展方向和人力资源规划，二是拥有薪酬设计自主决定的权限和主观能动性。因此薪酬设计第一步，需明确城市国企的战略规划和人力资源规划，确定城市国企的薪酬策略；其次需要就企业管理方面与上级部门沟通确认城市国企的权责清单，权责明确后对公司组织架构、部门设置进行合理优化，为薪酬绩效改革搭建龙骨。

薪酬体系改革主要体现在外部公平和内部公平两个方面。就外部公平而言，建立具有外部竞争性的市场化薪酬与国资监管机构的薪酬总额管理存在矛盾。因城市国企的整体薪酬水平和薪酬总额由所在国资监管机构管理，建议城市国企对外部薪酬进行充分调研后，结合公司战略发展向国资监管机构沟通公司整体薪酬水平和薪酬总额。而内部公平则体现在内部各岗位职责明确后，通过岗位价值评估、搭建岗位职级体系。城市国企将基于内部岗位价值和外部市场薪酬行情调查、政府监管要求等，综合考虑以岗定薪。

图1 城市国企定薪模型

图2 城市国企薪酬体系设计流程

（二）设置多元化的薪酬结构和薪酬元素

为实现城市国企薪酬分级分类管理，调整好内部收入差距，需要建立合理、科学和多元化的薪酬结构。对企业负责人、高级管理人员、高级技术人员、特殊引进人才、中层干部、一般员工设置不同的薪酬结构。如对企业负责人施行年薪制；高层次人才和高级技术人员薪酬一事一议，实行协议工资制；中层及一般员工采取岗位工资制，对实行职业经理人的，引入职业经理人任期与考核制度。

薪酬元素包括基本工资、岗位工资、绩效工资、福利补贴等。其中基本工资是员工的非风险性、非考核性收入，岗位工资与岗位职责和挂钩，绩效工资与绩效考核结果直接关联。各薪酬元素占工资总额的权重可根据业务模式、部门类型灵活设置，使薪酬分配向突出贡献人才及一线苦脏险累岗位倾斜。福利的设置，需遵循国资委等上级监管部门的要求，结合实际情况设置具体的福利明细项目，城投类公司常见的福利有：社会保险、住房公积金、企业年金、学历补贴、职称补贴、职证补贴、特岗补贴、高温补贴、取暖补贴、住房补贴、额外的商业医疗保险、节日福利、精神文明奖、带薪休假等。

一般城市国企的基本工资、岗位工资、绩效工资、福利补贴（除由工会组织发放的福利外）均计入企业的薪酬总额，而中长期激励不计入薪酬总额中。在实际薪酬体系设计中可通过相关福利补贴和中长期激励设计让员工的薪酬靠近市场化薪酬，使企业薪酬更具有市场竞争力。

表2 城市国企薪酬结构和薪酬元素基本模型

（三）制定分层分类的量化绩效考核指标

薪酬与绩效挂钩才能充分调动员工的积极性，实现激励的目的。薪酬与绩效挂钩可以通过绩效工资、任期激励、中长期激励和评优奖惩来体现。

由于城市国企岗位层级、岗位性质的不同，各层级和岗位不能使用同一套绩效考核指标，而需要建立分层分类量化绩效考核指标。一般将年度或月度工作计划进行职级维度与时间维度的任务分解，对工作任务进行定量、定性划分后确认考核指标，并在考核周期内根据绩效考核结果运用情况，及时调整和优化考核指标，形成激励机制的良性循环。

针对城市国企不同层级、不同岗位性质建立城市国企绩效考核指标库，对绩效考核指标的定义、计算公式、考核方法进行详细说明，保证在绩效考核实施过程中有据可依。根据不同层级不同岗位性质和年度/月度工作计划的考核侧重点不同，设定不同的考核指标和考核权重。城市国企不同层级、不同岗位性质的绩效考核指标模型如下：

表3 绩效考核指标模型

（四）实施全员绩效考核并优化改革方案

制定城市国企分层分类量化绩效考核指标体系并实施绩效考核后，需要将绩效考核结果充分应用。城市国企绩效考核结果主要应用于以下几个方面：

1、组织绩效考核结果应用于绩效薪酬总额控制

组织绩效考核结果将充分应用于该组织的绩效薪酬总额，一般该组织的绩效薪酬总额=组织绩效薪酬标准×该组织绩效考核结果。

同时组织绩效考核结果还可应用于该组织评优评先等方面，对于组织绩效考核优秀的，其评优评先可适当倾斜。

2、个人绩效考核结果应用于绩效薪酬发放

个人绩效考核结果将影响其实际发放绩效薪酬，个人实发绩效薪酬=个人绩效薪酬标准×绩效考核结果。

3、个人绩效考核结果应用于薪酬调整

在制定宽带薪酬体系时，需充分考虑员工薪酬调整空间。对于个人绩效表现优异或较差的员工，可制定相应规则对其薪酬标准进行升档或降档，充分保证绩效结果与薪酬紧密挂钩。

4、个人绩效考核结果应用于职务升降、评优评先

公司进行干部选拔、岗位提升、评优评先时，需要充分考虑该员工过往的绩效，优先提拔或推选绩效考核表现优异的员工。

从目前来看，城市国企存在人员关系复杂，出于维稳等方面的考虑，建议设计出新的薪酬绩效管理体系后，需对城市国企全员进行薪酬和绩效考核制度、理论、方法的培训和宣贯，使各级员工了解薪酬和绩效考核体系改革的意义和目的，理解公司薪酬和绩效考核的基本程序和方法。其次，建议选择其中1-2个单位进行试点，以一个季度为周期，在试运行阶段不断收集各级员工的意见和反馈，对执行过程中出现的问题进行针对性解决。最后在新的薪酬和绩效考核体系充分试运行的情况下，全面推行薪酬和绩效考核体系，并将考核结果与薪酬和其他奖惩进行挂钩兑现。

薪酬和绩效考核体系改革涉及到公司各个员工的利益，因此需要国资监管机构和公司高层领导有决心推行，只有国资监管机构和公司高层领导能够提供强力支持，才能保证薪酬和绩效体系改革能够顺利推行下去。

（五）研究激励政策推行中长期激励

在实际运作过程中，由于存在薪酬总额控制压力，对公司业绩有重大影响的高级管理人员和核心骨干人员的薪酬无法与市场薪酬匹配，造成城市国企高级管理人员和核心骨干人员流失。为此，可在国家出台的相关中长期激励的政策指导下对公司内部员工进行中长期激励。推行中长期激励的好处在于中长期激励不计入薪酬总额，这样可以在薪酬总额不变的情况下实现高级管理人员和核心骨干人员收入增长和与市场薪酬水平相匹配。

企业中长期激励是指将经营者的利益与企业长远（一般为3-5年）发展相联系，对经营者较长期内的经营业绩和贡献给予回报的激励方式，其中经营者持股是实现中长期激励的一种有益探索。中长期激励的方式灵活多样，包括股票期权、股票增值权、限制性股票、股权出售、股权奖励、股权期权、超额利润分享、岗位分红激励、项目分红激励、项目跟投等。中长期激励工具可分为三大类别：权益结算类、现金结算类、投资类。

图3 中长期激励工具分类

就目前大部分城市国企来说，由于企业未上市，对于企业的资产评估和股权（或股票）价值无法评估，采取股权激励的方式存在较多困难，因此采用股权激励的方式比较少。

城市国企主要以政府指令性投资为主，但从目前趋势来看，城市国企未来慢慢倾向于市场化项目投资。对于城市国企市场化项目投资，可采取项目跟投模式进行中长期激励，但是项目跟投需要城市国企实施项目制管理，在财务上能够实现项目制核算。

在城市国企中，更为普遍的中长期激励方式是超额利润分享机制。通过过去三年平均利润率、行业标杆企业平均利润率和企业利润目标，设定中长期激励的目标利润率。对于超出目标利润率部分的利润，按照一定比例分配给公司中高层管理者和核心骨干员工，实现企业超额利润与员工分享。

对于城市国企来说，其薪酬绩效体系改革任重而道远，而改革不宜激进，宜采用小步快跑的方式进行薪酬绩效体系改革，利用时间换空间，逐步实现以现代企业管理方式进行企业薪酬绩效管理和中长期激励管理，为城市国企的快速发展提供坚实基础。