2022年至今，城市国企的发展受到多种因素影响，包括政策环境、经济形势、行业竞争等。因此在第一章，我们将对2022年至今城投行业的发展进行回溯，通过热词盘点的方式梳理归纳在过去一年城投发展所经历和面临的要点。

作者：研究中心

【1】新国改三年行动方案

上一轮国改三年行动中央及地方国资国企均取得了突破性进展，为做强做优做大国有企业提供了有力支撑。2023年6月中央发布《国有企业改革深化提升行动方案（2023—2025年）》，明确了新国改行动的八大任务，分别为优化国有经济布局，加快建设现代化产业体系；完善国有企业科技创新机制，加快实现高水平自立自强；强化国有企业对重点领域保障，支撑国家战略安全；以市场化方式推进整合重组，提升国有资本配置效率；推动中国特色现代国有企业现代公司治理与市场化经营机制长效化；健全以管资本为主的国资监管体制；营造更加市场化法治化国际化的公平竞争环境；全面加强国有企业党的领导和党的建设，开启了新一轮国改行动。新一轮国改重点聚焦于重组整合，围绕优化资源配置深化改革，进一步加大市场化整合重组力度以及培育战略性新兴产业，要求国有企业更大力度布局前瞻性战略性新兴产业两方面。目前，陕西和河南已经发布国改新三年行动方案，提出符合地方的改革举措。

【2】战略性重组与专业化整合

2023年以来，国资委多次在重要会议上提及“重组”一词，并购重组有望成为国企改革新方向。在中央层面，国资委在6月召开的中央企业提高上市公司质量暨并购重组工作专题会中提出中央企业要以上市公司为平台开展并购重组，助力提高核心竞争力、增强核心功能，为中央企业实现高质量发展提供坚实支撑。地方国资也紧跟中央的步伐，如7月，哈尔滨市属国企改革重组整合工作动员部署会议要求：按照打造“国有资本投资运营公司+产业集团+N个新兴产业”的目标，全力构建“3+6+N”的国资布局体系。从“重组”要求来看，当前主要任务为从外延式扩张到内生性成长，重点关注战略性重组与专业化整合，在实现冗余产能出清与过度竞争去化的同时，推动公司内在价值的提升。

【3】一揽子化债方案

新一轮化债方案压实地方政府责任的同时进一步打开缓债减债政策空间，或将以建制县试点拓宽至建制市、隐债显性化作为隐债化解的主要抓手，考虑利用现有债务限额空间来帮助地方化债。2023年7月24日中央政治局会议提出要“制定实施一揽子化债方案”，会后央行、金融监管总局、证监会和外管局等主要金融监管部门均相继表态防范地方债务风险爆发和协调支持地方化债。而在地方层面，除了申报化债试点外，各地对于化债同样有密集的表态，特殊再融资债券、万亿特别国债、股权化债、化债资金池、打折化债、“联合授信”试点、一地一策等化债方式层出不穷，如内蒙古，打响了特殊再融资债券化债第一枪。

【4】信用评级提升

随着国企平台公司发债政策的收紧（指发债窗口指导），尤其是公司债和银行间的非金融工具两大融资利器受到地方债务情况和发债主体资质的限制，国企平台公司提升信用等级已成为保证后续融资，促进区域经济稳定、健康的基础和关键。不少地方的政府工作报告和国企改革相关发文中，也明确强调城投公司要打造更高的目标评级，特别是经济较为薄弱的区域，如福州古厝集团制定《福州古厝集团改革重组配套方案（二）》以整合归并“小弱散”“同类项”提高评级能力、重庆南岸区通过孵化实现一级子公司实现信用评级提升。另外，基于经济形势下行，区县级城投也在寻求融资渠道扩张，“以市带县”模式运用受到广泛关注。如2023年1月安徽省发布的《关于印发进一步盘活存量资产扩大有效投资实施方案的通知》（皖政办秘〔2022〕68号）提出要以大带小、以强带弱、以小促大加快推进市县平台公司整合。积极发挥担保增信作用，推动省内优质国企为市县融资平台公司提供担保或以注入股权等方式，提升平台公司信用评级，一般公共预算收入超过12亿元的县（市、区）政府所属的平台，公开市场信用级别原则上要达到AA。

【5】国资经营绩效评价

国资委于2023年1月7日下发了《中央企业绩效评价规定（试行）》（七号文）及配套实施方案，进一步明确了对中央企业在一定时期内的发展质量和竞争能力等进行综合评判。新的中央企业绩效评价指标分别从盈利回报、资产运营、风险防控和持续发展四个维度展开，将中央企业主要经营指标由原来的“两利四率”调整为“一利五率”，并将指标总体目标由“两增一控三提高”调整至“一增一稳四提升”，进一步推动中央企业提高核心竞争力，加快实现高质量发展，建设世界一流企业。未来，地方国企经营管理指标将呈现明确定位、差异化设计，简化指标、导向更聚焦，关注质量、为长远发展考量：尊重行业，个性化评价几大趋势，承接发展战略、聚焦经营核心目标、推进改革创新，持续发挥引导激发企业发展动力和潜力的指挥棒作用。

【6】城中村改造与城市更新

2023年7月21日，国常会审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，将城中村改造与保障性租赁住房相结合，为城中村改造的资金来源提供了新渠道。2023年12月，中央经济工作会议进一步强调要加快推进城中村改造、保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设等“三大工程”，央行表态将为“三大工程”建设提供中长期低成本资金支持。地方上也进行了响应，如广州制定了全国首个城中村改造条例。另外，地方对城市更新也进行了地方化的探索，一是城市体检，如成都高新区选取试点地区开展城市体检工作，并出具《成都高新区2023年城市自体检报告》，二是房票制度，广州成为首个官宣推行房票制度的城市，随后，郑州、江西、南京、厦门、贵阳、无锡等地也在积极探索房票制。三是实施细则不断出台，对土地等重要要素提出政策扶持，如工改M0，容积率调整、限高调整等。四是城中村改造企业债，西安经发集团已经成功落地交易所债券市场首单用于城中村改造领域的企业债券。

【7】Pre-REITs运作模式

2023年2月20日，中国证券投资基金业协会发布《不动产私募投资基金试点备案指引（试行）》以支持Pre-REITs市场发展。因基础设施资产或商业不动产项目相对于其他项目而言，通常需要经历一个较长的培育期才能达到稳定盈利状态，但现有监管规定：处于培育期的基础设施资产或商业地产无法成为公募REITs的合格资产。因此Pre-REITs业务逐渐兴起，并渐渐占据更多的基金市场份额。城市国企发行Pre-REITs既可以在其资质不足以发行公募REITs的条件下完成过渡转型，又为其带来了一种新型的融资渠道，可以在短期内解决自身资金短缺等问题，同时有利于城市国企盘活存量资产，对城市国企未来发展起到了有益的促进作用。

【8】上市/并购上市公司

2023年是新国改三年行动的开启年，城市国企上市并购步伐加快。从IPO上市数据分析，随着新一轮国企改革深化，国有资本积极通过战略投资科创板布局战略新兴产业，科创板已成为助力国有企业高质量发展的重要阵地，截至8月份，科创板已支持53家央国企上市。其中，中央国有企业32家、地方国有企业21家，合计首发募集资金达到1507亿元，在做大做强做优国有资本和国有企业方面发挥了积极作用。从并购上市公司数据分析，2022年国资买方协议收购上市公司控制权的有21家，其平均市值为60.98亿元，截至2023年4月，按首次公告日计并剔除失败案例，A股市场并购事件超过1500起。其中，国有控股上市公司共发起417起并购事件，数量占比为28%，交易规模占比为40%。随着新一轮国企改革行动方案的谋划实施，预计城市国企会加大安全可控、新能源、数字经济等领域的并购力度，加快产业链整合，进一步优化产业布局、服务地区。

【9】存量资产盘活

2023年在存量资产盘活领域取得有效成效。在2023年初，国家发改委公布了24个存量资产盘活案例，案例涵盖不同区域、不同项目、不同盘活方式，对存量资产盘活具有重要指导和借鉴意义。而后，中国信达落地一批存量资产盘活项目，包括方正集团破产重整、东直门烂尾楼盘活、*ST毅达重组、恒逸并购基金、华友钴业市场化债转股等，并发起设立危困企业投资基金、法拍基金、降杠杆基金等专项基金，在盘活存量资产领域持续发挥作用；截至6月末，中国东方累计开展房地产风险化解项目47个，带动货值约1412.91亿元项目复工复产、累计参与破产重整项目29个；南京江宁区使用促进存量用地“增容”，通过工业技术改造让“亩产”更高效；促进存量用地“长高”，通过建设高标准厂房让“工业上楼”；促进存量用地“连片”，通过整体改造让工业集中区“华丽转身”；促进工业用地“修复”，通过山林保育、土地整治等修复生态环境、开发旅游资源的模式盘活存量土地成为江苏省发改委公布全省盘活优化存量资产、扩大有效投资典型案例（第一批）的重要内容。

【10】PPP新机制

2023年国务院转发《国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号），就规范实施政府和社会资本合作新机制提出重要指导意见。该文件是自2014年PPP模式实施以来，政策层面上力度最大的一次调整，关系10多万亿PPP项目，对中国推广应用PPP模式影响深远。新机制务实解决了以往十年间PPP项目实施过程中政府管理部门“不会管项目了”的困惑，明确了特许经营项目的管理职责分工，重点领域，限定在有经营性收益的项目，推行使用者付费，全部采取特许经营模式。优先选择民营企业参与PPP项目，严格审核特许经营方案。未来，国家发展改革委将加强宣传解读和政策指导，抓紧制定特许经营配套文件，营造良好制度环境，牵头做好特许经营模式推进工作。

【11】ESG理念

ESG是一种可持续发展的价值观或追求价值增长的投资理念，包括环境、社会、公司治理模块。目前我国ESG主要以央企为引领，先行先试。2022年5月，国资委发布《提高央企控股上市公司质量工作方案》提出“要推动更多央企控股上市公司披露ESG专项报告，力争到2023年相关专项报告披露全覆盖”。这意味着城市国企ESG报告披露全覆盖已是箭在弦上。2023年8月，《央企控股上市公司ESG专项报告编制研究》横空出世，部署央企控股上市公司ESG专项报告编制，明确要披露132个指标。这在很大程度上为城市国企编制ESG报告提供了最基础的格式参考、指标参考。在国家层面的引领下，越来越多企业积极践行ESG理念，越来越多投资者将ESG报告作为企业的“第二财报”。

【12】国有资本投资全过程管理

本轮改革以来，国资监管机构在“1+N”政策体系中陆续出台了一系列国有资本的监管

制度，投资监督向投前投后并重，更注重效益转变，投资后评价工作也从投资程序闭环，向“问效、起效”的绩效导向优化。各级国资监管机构在投资闭环监管和投后评价方面形成了不少优秀实践，如浙江省创新混改后评价，省属企业混改后对其改革的决策过程、实施过程、实施效果和后续影响进行系统全面的分析评价，而陕西省则对省国资及企业两级开展后评价，开展投资中期检查。上海市确立了分层分类的投资监管制度，从六大方面细化了市国资委对监管企业投资项目的监督管理制度。

【13】产业基金与投资

合肥模式的成功使得各地政府看到了产业基金的价值，掀起了设立产业基金群的“浪潮”，纷纷瞄准战略新兴产业，协助地方政府推动产业落地。公开数据显示，2023年仅北京、上海、广东、浙江、安徽、山东、福建、江西、成都等14个地区新设立的产业基金规模就已达到11750亿元，远超2022年全年水平。但由于各地经济底蕴不同，产业基金投资产生了不同的模式，以“合肥模式”“杭州模式”为代表，合肥坚持“以投促引”，打造了“引进团队—国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”的产业闭环，撬动了合肥集成电路产业、汽车产业蓬勃发展；“杭州模式”的特点在于整合组建杭州科创基金、杭州创新基金和杭州并购基金三大母基金，由其参与投资N支行业母基金、子基金、专项子基金等，最终形成总规模超3000亿元的“3+N”杭州产业基金集群，重仓未来产业、合成生物等战略新兴产业。

【14】产业园区开发与运营

政策与市场双重推动下，园区开发与运营已经迎来结构性变化。二十大报告多次提及要“着力提升产业链供应链韧性和安全水平，着力推进城乡融合和区域协调发展”，目前各地也纷纷出台了关于“强链补链”的行动方案。在产业链供应链强链补链过程中，园区作为产业的主要载体无疑是最重要的抓手，能够有效推动产业链、供应链、创新链、资金链、人才链深度融合。按照区位与产业链的关系，我们将园区分为三类：产业园区、产业新城、创新空间，从市场反馈来看，目前产业园区是三类园区中规模最大、数量最多的，但随着新型城镇化的推进，新城的发展往往伴随着各类资源逐步积累和聚集，打造“产城融合”的发展新格局成为当前众多园区转型升级的新模式，产业新城正在崛起，未来将成为助推新型城镇化发展的强大动力。

【15】智慧城市

2023年2月，中央、国务院发布《数字中国建设整体布局规划》，其中以夯实数字中国建设基础，加强传统基础设施数字化、智能化改造，推进数字技术与经济、政治、文化、社会、生态等深度融合，而在10月结束的全球智慧城市大会上，明确了将建设智慧城市、推进可持续投资以助于城市的绿色低碳转型。从实践来看，近年来以项目建设为主的智慧城市项目呈现出“重建设轻运营”的特点，智慧城市项目的发展模式亟待向“持续运营”的方向转变，通过关注新型智慧城市总体规划与顶层设计，创新智慧城市建设运营模式，建立智慧城市的标准规范、绩效管理、发展评价体系，推进智慧城市规划、建设、运营的一体化，建立起智慧城市长效发展的运营机制。如北京在2023年市政府工作报告重点任务清单中提出，落实智慧城市四级规划管控体系，推动智慧城市应用场景开放，发展智慧交通、智慧水务、智慧税务、智慧应急、智慧消防、智慧医疗、智慧教育、智慧文旅等。

【16】新能源产业

在能源结构转型的背景下，新能源产业应用应运而生。中央和地方都对新能源产业的发展绿色节能减排提出了具体的发展目标及规划。中央层面，2023年2月，工业和信息化部、交通运输部等八部门印发了《关于组织开展公共领域车辆全面电动化先行区试点工作的通知》提出，2023年将从扩大新能源汽车消费、保障原材料供给、优化政策环境等多方面，促进新能源汽车产业发展；4月，国家能源局印发《2023年能源工作指导意见》，提出要巩固风电光伏产业发展优势，持续扩大清洁低碳能源供应，积极推动生产生活用能低碳化清洁化，供需两侧协同发力巩固拓展绿色低碳转型强劲势头。地方层面，全国各省、市、自治区在当地第十四个五年规划和2025年远景目标纲要、政府工作报告等文件中均对新能源因地制宜的发展和绿色节能减排提出了具体的发展目标及规划。

【17】合规、内控、风控

一体化强化与提升

在对十五省区市国有企业审计的工作过程中发现，各地区国有企业在内部治理结构、资产运营、经营管理等方面均存在问题，由此使国有企业合规管理成为重点关注问题。中央企业和地方国有企业依次进入合规体系建设“强化年”和“提升年”阶段，2023年，由北京德和衡律师事务所起草修订的《国有企业合规管理体系建设指南》（2023版）基于企业角度，参考国际、国内相关的合规管理办法或标准，将国有企业建设合规管理体系分为十五个操作步骤。同时，江苏、广东、上海、海南、黑龙江、江西、天津等地也出台相应的省、市国有企业合规管理办法。未来合规管理体系建设工作将驶入快车道，特别是投资管理的风险防控或成为下一步合规管理聚焦重点。