作者：南京卓远上海公司 温开元

随着经济的发展，城投公司在推动城市发展中承担的角色也在发生变化，由被动参与项目投资，转为主动进行产业投资；由资源政策驱动向产融结合、产业驱动转型；由传统的融资、代建平台向城市综合运营、产业运营服务商转型。在进行上述转型的过程中，大多数城投利用产业基金，在推动自身转型的基础上，提升地区产业发展水平，完善地区产业链布局。因此本文主要对于城投开展产业基金相关的运作模式与案例进行研究分析。

（一）城投公司由融资端向投资端转型

过去十几年，城投公司的定位为“城市融资建设主体”，成立相应的城投、交投、水投等融资平台，通过“整合资源－融资－投资建设－资产运营”的发展模式，获得政府的资源注入、财政返还等收益。企业核心能力主要是融资能力、建设管理能力等，投资方面多为依靠政府的行政指令投资，自主性投资为辅。这种“重融资、轻投资”的发展模式导致城投公司经营性产业（或项目）投资积累有限，一些地方的投融资企业还为此背上了沉重的债务包袱。

由于缺乏地方政府债务的有效管控以及投融资企业自身的体制机制缺陷，一些城投公司发展遇到了极大的困难，债务包袱过重，市场化程度低、自身造血功能不足等问题严重制约了城投公司的发展。财预[2017]50号文、财预[2017]87号文、财金[2018]23号文的相继出台后，国家对地方政府举债融资监管越来越严，意味着城投公司基本无法再通过传统的方式承担政府项目的融资与投资建设职能。

为维系企业平稳健康发展，实现国有资本保值增值，防范系统性债务风险，城投公司应逐渐从“融资端”向“投资端”转型，转变自身定位，作为“促进城市健康发展的投资主体”，通过发起设立产业基金，以基金的形式筹集资金，带动相应的融资需求，进一步进行产业培育，最终实现资本增值。在理顺投资决策体制与机制的前提下，提升自身的投资能力及产业资源整合能力，形成产业需求拉动融资，市场化可持续发展的良性循环。

（二）推动城市转型发展的重要举措

城投公司开展产业基金是其推动城市进步、转型发展新阶段的重要举措。与其过去依赖土地、城市资源、承担大规模基础设施建设的时期有所区别，这一阶段主要是依靠产业发展及科技创新带动城市发展，通过投资于高端制造、新材料、新能源等重点产业领域，培育产业龙头企业，帮助城市完善产业链布局，吸引高端人才。近期召开的中国共产党第二十次全国代表大会、中央金融工作会议、中央经济工作会议也均对建设产业体系、促进科技创新与先进制造、产业发展、产业创新等方面提出了相关要求。

党的二十大报告提出了“建设现代化产业体系”的战略任务，强调要“坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国”；中央金融工作会议表示，要优化资金供给结构，把更多金融资源用于促进科技创新、先进制造、绿色发展和中小微企业，大力支持实施创新驱动发展战略、区域协调发展战略，盘活被低效占用的金融资源，提高资金使用效率。优化融资结构，更好发挥资本市场枢纽功能，发展多元化股权融资，培育一流投资银行和投资机构；中央经济工作会议指出要以科技创新推动产业创新，特别是以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。实施制造业重点产业链高质量发展行动，加强质量支撑和标准引领，提升产业链供应链韧性和安全水平。大力推进新型工业化，打造战略性新兴产业，加快传统产业转型升级，并鼓励发展创业投资、股权投资。

（一）平层基金

1、概念

平层基金是指设立基金后，通过股权投资方式直接投资到产业项目或企业的投资行为。通过投向不同的行业及领域，如科技创新、新能源、高端装备制造、环保、文化旅游等，帮助相关产业转型升级与发展。由于平层基金投资体量大多较小，大部分区县级平台采用平层基金的方式进行产业投资。

2、运作机制

（1）投资策略

聚焦特定行业。平层基金一般在设立时，投资于特定的行业或领域，如新能源、新材料、装备制造、生物医药等，具备专业性和深度，在创造投资价值和回报的同时，帮助城投公司深入理解和把握所投资产业的发展趋势和机会，更好地管理和辅助参与被投企业的发展。

按阶段进行划分。平层基金适合按照投资标的企业所处的阶段进行划分，根据目标企业所处阶段不同，产业基金分种子期（早期产业基金）、成长期产业基金和重组产业基金等。早期产业基金通常投资于有潜力的创业公司，帮助其进行初期资本的筹集和业务模式的验证；成长期产业基金通常投资于已经具备一定规模和市场份额的公司，帮助其进一步扩大生产能力、开拓市场和提升竞争力；重组产业基金投资于处于困境中的公司，通过改善经营状况、优化资源配置和整合产业链条，帮助企业实现转型和复苏。

投资于多个项目。平层基金一般会筹备多个项目，通过投资于不同的，以多个项目的综合收益衡量投资效果。

（2）资金募集

平层基金在设立时资金募集分为两种情况，经济发展情况较好的地区，可以通过外部募资的方式，由各级国资平台与其他外部资金联合出资设立平层基金；经济发展情况较为一般的地区，平层基金的大部分资金由国资平台的自有资金进行出资。大部分区县级城投公司成立产业基金是以自有资金进行出资。

（3）基金管理

成为基金管理人对于资质、自身专业程度、市场化运作能力等的要求都比较高，因此对于城投公司而言，平层基金的基金管理人一般多选用外部专业机构担任；部分具备基金管理人资质的城投公司，会与外部专业机构联合，采用双GP的模式两方协助管理基金，通过学习外部专业机构的管理方式、运作理念等，提高自身募资投资研判的能力，培养专业化人才；个别公司会自行承担基金管理人职责。基金按照市场化方式退出，如并购、上市、份额转让等。

3、案例简析—疌泉中设建筑基金

（1）基本情况

江苏疌泉中设智慧建筑产业投资基金（有限合伙）（简称“疌泉中设建筑基金”）由泰州市瑞信产业投资基金合伙企业（有限合伙）、江苏省政府投资基金（有限合伙）、泰州市产业投资基金（有限合伙）、中城建第十三工程局有限公司以及崇宁资本管理有限公司联合成立，崇宁资本管理有限公司为基金管理人。基金已于2019年9月12日完成了中国证券投资基金业协会产品备案，产品备案编号：SGV352。

（2）运作机制

投资策略。疌泉中设建筑基金主要围绕国家和江苏省对建筑产业现代化发展战略投资的方向，重点投资智慧建筑、新材料、新能源、生态环保、新一代信息技术、智能制造、智慧园区等领域，积极对智慧建筑、智慧城市上下游产业链上的相关新兴产业优势企业进行布局，推进江苏省智慧建筑、智慧城市、智能制造及相关产业的发展。

目前已投资中震科建（深圳）控股有限公司、南京中科煜宸激光技术有限公司、江苏和天下节能科技股份有限公司、江苏大力神管桩有限公司、中茵微电子（南京）有限公司、成都频岢微电子有限公司、苏州和阳智能制造股份有限公司及苏州昆仑绿建木结构科技股份有限公司。

资金募集。疌泉中设建筑基金的资金来自泰州东部新城发展集团有限公司自有资金、其他泰州市国有平台以及江苏省政府投资基金。

基金管理。基金管理人是由泰州市国资部门选聘的市场化基金管理平台，管理人主要负责项目标的寻找、投资尽调、投后管理、基金日常运作等工作。

（二）母基金

1、概念

母基金并不直接投资于具体项目，而是通过“1+N”的基金架构，通过一支产业母基金投向若干支子基金，通过子基金对不同的投资领域进行布局，充分发挥基金引导、资本放大的功能。

2、运作机制

（1）投资策略

规模较大。母基金本身的投资规模一般都比较大，并可通过杠杆放大效应，形成更大规模的产业基金集群，带动产业投资与产业发展。

投资多元化。城投公司设立母基金及若干支子基金，通过子基金对地区发展核心产业或是集团核心业务板块等不同领域进行投资布局，投资项目多元化，减少了经营风险，尤其是对于城投公司陌生的投资领域，可以避免城投公司通过直接投资或者直接经营所带来的经营风险，同时，又通过多元化投资获取了投资收益，推动了行业多元化布局，有利于国有资产保值增值。

发挥双层杠杆作用。母基金是连接资金端和资产端的重要枢纽。通过母、子基金双层的投资模式，母基金可在子基金的层面发挥二级杠杆作用，城投公司利用产业投资基金对其他社会资本的杠杆撬动作用，以较少的资本金撬动更大的资本进行投资，与其他社会资本收益共享、风险共担，有利于降低自身投资风险，促进金融资源高效配置，同时，也克服了自身资金不足所带来的投资约束。

（2）资金募集

母基金的投资规模较大，一般由发起主体联合其下属各级公司共同出资，或者由发起主体联合其他国资平台共同出资设立。

（3）基金管理

母基金的一般自主进行管理，作为母基金的管理人，最核心的内容是把控各个子基金的投资策略，寻找各个投资领域优质的项目，推动区域核心产业发展，同时对市场上各家GP的团队、行业深度、过往业绩、投资策略等进行研究分析，通过详细的数据分析及全面的投资交流，帮助子基金遴选出真正有核心能力、风控水平高的基金管理人。通过到期退出、份额转让、让利退出、整体接续等方式进行退出。

3、案例简析—A市交通产业发展基金

（1）基本情况

A市交通产业发展基金采用“1+N”的总体架构，即1只母基金、若干支子基金的模式。母基金主要发挥国有资本的引导和带动作用，在子基金层面上进行杠杆放大。设定不同子基金的投资方向，按照市场化原则进行运作。基金存续期暂定15年，总规模100亿元，首期50亿元。

（2）运作机制

投资策略。根据A市交通集团目前路桥隧、铁路及综合枢纽、土地整理及建设开发、交通相关产业及持有型物业、商贸物流等五大业务板块的布局，结合集团功能定位和资源优势，主要围绕基础设施、不动产投资、产业并购升级、定增混改、A市高铁枢纽经济区产业投资五个方向，子基金成熟一支，投资一支。

通过基金模式放大资金杠杆，推动交通集团基础设施投融资模式创新、集团各业务板块外延；通过市场化运作，培养专业化的金融团队；并以基金为载体，将集团内市场化投资纳入基金投资范畴，由母基金统筹布局，对子基金进行分类管理，实现一体化运作，未来将其它金融类业务纳入，打造成金融服务板块。

资金募集。母基金资产配置主要服务于集团战略发展布局，同时为确保母基金能在年内注册成立，母基金首期不引入外部投资人，子基金引入外部杠杆资金。

基金管理。为了快速培养专业管理团队提高国有资本管理能力，A市交通集团成立了基金管理公司服务于母基金，自设立之初起积极按照市场化机制运行，并根据母基金投资策略，布局相关产业板块，推动集团产业链延伸拓展。子基金的基金管理模式类似于平层基金。

（一）设立意义

城投公司设立基金管理公司的核心目的在于培养自身的管理能力，通过市场化运作，成为高层次、专业化的金融投资运作平台，进一步提高国有资本管理能力。近年来，从中央到地方，各地国企纷纷成立私募基金管理公司，将其作为国有资本运营管理转型的重要抓手。运用好基金这一金融工具，提升股权投资的管理能力，培养专业金融人才，对城投公司发展具有十分重要的意义。

（二）存在的问题

1、基金运作经验不足，市场化招聘较难

大部分城投公司成立基金管理公司后，由公司或集团投资部、战略发展部等部门人员在其中任职，这些人员在基金的募投管退各个方面的运作经验相对不足，因此需要进行市场化招聘。但是由于高层次的管理人才大多集中于核心城市，对于区位优势不足的地区，开展市场化招聘相对较为困难。

2、市场化运作有所限制

对于市场化的基金而言，管理体制、薪酬激励等均较为完善，但是对于国资平台而言，管理体制、薪酬激励等方面可能会受到其自身属性的限制，很难完全按照市场化的基金进行运作管理。

（三）设立条件

1、平层基金管理人

需要具有一定数额的资本金；与产业基金公司、产业基金托管人在行政上、财务上相互独立；具有完备的风险控制制度和内部管理制度；最近三年内未曾有过不良管理业绩或受过管理机关、司法机构的重大处罚；同时具备足够的、合格的专业人才。

2、母基金管理人

需要具备中国证券投资基金业协会备案认可的私募基金管理人资质；具有健全的投资管理、风险控制、财务管理、项目遴选和投资决策机制，具备良好的内部治理结构和风险控制制度；基金管理人及其董事、监事、高级管理人员及其他从业人员在最近三年无重大违法行为；具备足够的、合格的股权投资、资产管理工作或相关业务的专职高级管理人员，母基金合伙协议须对基金管理团队的核心人员进行锁定。母基金存续期间被锁定人员如发生变动，须按照上述条件进行相关人员补充；母基金投资进度完成70%前，锁定的管理团队核心成员不得募集、管理相同投资领域、相同地域、相同投资阶段和相同投资策略的其他基金。

（四）发展趋势

目前对于基金的监管趋严，体现在基金管理人层面主要表现为：加强私募基金管理人的资质要求和准入审核，提高市场准入门槛；提高私募基金管理人的信息披露要求，加强对投资者的公开透明度；私募基金管理人的风险管理能力需不断提高，建立完善的风险防范机制。据中基协官网数据统计，截至2023年11月1日，年内注销私募基金管理人已达2378家，超去年全年注销机构总数。

参与和利用产业投资基金将是城投公司发展的一大趋势。城投公司参与产业投资基金，不仅仅是政府政策安排，也是其转型的内在发展要求。城投公司业务以公益性、准公益性业务为主，投资回报较低，造血能力不强，需要通过经营机制变革，产业布局调整增强造血机制，同时城投公司可以通过产业基金，推进地区产业结构优化，构建更加高效的产业链格局，推动区域核心产业创新发展。