去年7月24日中共中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险,制定实施一揽子化债方案”。主要思路是一边化解债务存量,一边严防债务新增。具体措施体现为《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》(国办发〔2023〕35号文)和《重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行)》(国办发〔2023〕47号文)。由于皆为密件,南京卓远将结合部分公开内容进行解读,探索破局之路。
一、35号文和47号文的主要内容
(一)35号文主要内容
《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》(国办发〔2023〕35,即“35号文”)将地方国有企业划分为三类:地方政府融资平台、按照地方政府平台管理的国有企业、普通国有企业,并对不同类型的企业实施差异化的融资政策。对前两类,只能借新还旧偿还本金。对于35号文解析感兴趣的读者,可参见前文《35号文城投新分类后有什么影响?——从融资到产业,神形兼备方有一片天地》、《35号文后城投将迎来“大逃杀”?“35号文”解读汇编助力城投卷赢周期》。
(二)47号文主要内容
《重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行)》(即47号文),作为35号文的配套文件,47号文要求“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险,在地方债务风险降低至中低水平之前,严控新建政府投资项目,严格清理规范在建政府投资项目。
(1) 严控新建政府投资项目
出发点是“防止一边化债一边新增”。在地方债务风险降低至中低水平之前,严控新建政府投资项目,严格清理规范在建政府投资项目。明确12个重点省份(即债务高风险地区):天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏,除供水、供暖、供电等基本民生工程外,省部级或市一级2024年不得出现政府投资新开工项目。
可以通过中央投资、财政资金等予以支持并可依法合规举债筹措资金的重大政府投资项目,需满足为党中央、国务院决策部署和批准,纳入国家“十四五”规划纲要、国家有关专项规划及国家战略规划纲要等条件。其它项目确有必要的,均需提级论证、严格把关。
获党中央、国务院批准的重大政府投资项目,纳入“十四五”规划和各类国家区域规划和战略规划的跨省、跨流域和保障人民财产安全的重大项目,以及本轮稳住房地产的抓手三大工程——保障房建设、“平急两用”公共基础设施、城中村改造项目等,仍可按原规定履行审批手续,通过中央投资、财政资金等予以支持保障,同时可以依法合规举债筹措资金。
(2) 严格清理规范在建政府投资项目
对存量项目进行清理,总投资完成率低于50%的大部分项目要缓建或停建(尤其是低于30%),总投资完成率高于50%的小部分项目要缓建或停建。
对于那些总投资完成率已经超过一定比例且被缓建或停建的项目,地方政府要承担解决问题的主体责任。
二、城投破局思路
(一)产业化转型
根据35号文的相关要求,属于产业类的地方国企债券融资方面不受限制,但是在资产、收入、利润三方面须满足“335要求”(非经营性资产——城建类资产占总资产比重不超过30%,非经营性收入——城建类收入占总收入比重不超过30%,财政补贴占净利润比重不得超过50%)。
传统城投可以通过选择选择合适的主体,按照业务发展路径进行资产整合转型产业型国企,可以视为当前一揽子化债方案要求下的最优解。对产业化转型的成功案例和操作指引感兴趣的读者可参看前文《“35号文”后城投如何突破“借新还旧”——城投产业化转型最新案例参考》。
(二)统借统还
根据中央一揽子化债“省管全省”的要求,12个重点省份可以在债务余额范围内(各省份将依据当地GDP规模与社融增速进行债务限制,要求债务规模不得超过GDP规模,债券增速不得超过社融增速)实现统借统还,由资质较好的融资平台发债偿还弱资质融资平台到期债券本金。
近日贵州率先打响了统借统还第一枪。2月26日,上交所发布公告,同意贵州宏应达建筑工程管理有限责任公司2024年面向专业投资者非公开发行公司债券,(第一期)于2024年2月28日起在该所挂牌交易。其实控人为贵州省安顺市西秀区财政局,发行规模18亿元,期限5年,利率4.8%,债券评级AAA,由贵州省国有资本运营有限责任公司提供担保。发债募集的资金,全部用于偿还西秀区另外一家城投的到期债券本金。之所以会引起市场关注,主要是由于以下三点:
一是发债主体是严控债务12个重点省份的区县级平台,属于严控新增融资的对象,并且,发债主体无信用评级,资产和收入规模很小,却成功获批发债18亿元,而且利率仅4.8%。
二是本次发债资金用于偿还西秀区另外一家城投的到期债券本金,这家城投虽然也是西秀区的国企,却与发债主体无直接股权关系。
三是发债主体虽然只是区县级平台,本次发债却获得了贵州省国有资本运营有限责任公司的担保,该公司是贵州金融控股集团有限责任公司的全资子公司,实控人为贵州省财政厅。
此类统借统还实质是区域内的借新还旧,在不增加区域整体债务余额前提下,通过优质主体发行债券承接弱资质债务压力,实现以时间换空间,以低息换高息,能够在短期内缓解弱资质平台流动性风险。
在当前重点区域债务化解压力较大、弱资质主体负面舆情频发背景下,统借统还可看作短期内缓释风险的可行举措,但需警惕弱资质主体风险向外向上传导、导致全省风险一盘棋的可能性,同时此举并非真正意义上的偿债,只是债务压力在区域内不同主体间的转移,实际并未压降区域整体债务总量,仍需持续关注区域整体债务风险演化。
(三)三大工程
“三大工程”,指的是保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造,是中央在建设领域作出的重大决策部署。
去年4月,中央政治局会议指出,要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设,规划建设保障性住房。去年7月,中央政治局会议强调,要加大保障性住房建设和供给,积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设,盘活改造各类闲置房产。年底的中央经济工作会议强调,加快推进“三大工程”。
根据47号文的认定标准,获党中央、国务院批准的重大政府投资项目,纳入“十四五”规划和各类国家区域规划和战略规划的跨省、跨流域和保障人民财产安全的重大项目,以及本轮稳住房地产的抓手三大工程——保障房建设、“平急两用”公共基础设施、城中村改造项目等,仍可按原规定履行审批手续,通过中央投资、财政资金等予以支持保障,同时可以依法合规举债筹措资金。
为什么47号文会对三大工程网开一面?
去年中央经济工作会议指出,重点领域风险包括房地产、地方债务、中小金融机构等风险。35号文和47号文是一揽子化债方案的具体举措,三大工程是中央在建设领域作出的重大决策部署,被视为稳定房地产市场的长效机制和重要切入点。因此二者并行不悖也是题中应有之义。
这是35号文为城投给出的产业化转型最优解之外,47号文给出的另一条可行解,即城投企业充分发挥自身优势,抢抓“三大工程”发展机遇。
“三大工程”资金从哪里来?
支持三大工程的主要资金来源包括不限于专项债、财政补贴、市场化资金、中国人民银行新增抵押补充贷款(PSL)等。
PSL是央行于2014年4月推出的一项新型货币政策工具。央行通过收取政策性银行的优质抵押品,如高等级债券资产和优质信贷资产,向其提供低于市场利率的贷款,并引导贷款定向流向国家需要的重点领域,具有利率低、贷款期限较长的特点。去年底,央行行长潘功胜曾多次公开表示,将为保障性住房、城中村改造等“三大工程”建设提供中长期低成本资金支持。1月份,国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行净新增PSL1500亿元。这是继去年12月重启PSL投放3500亿元后,央行再次投放PSL1500亿元。
在保障房建设升温背景下,以2024年专项债用于城中村和保障房的比例20%左右预测,对应全年资金规模约0.78万亿元。
目前城中村改造与城市更新引入市场化资金占比较高的项目为开发商主导,由开发商按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营管理, 核心是开发商顺利获取土地,并在更新改造过程中实现容积率的突破来平衡投入和盈利;本轮由于民企大量出险,房企参与主体以央国企为主。