基于对“五年规划”本质的理解和深刻认识，我们将城投公司“十四五”战略规划分型为：整合发展战略、转型战略和产品战略三大方向，三大分型战略既相互独立，又有机统一。如果把城投公司的五年规划比作其未来五年的“行程”，整合战略就是“油门”，是地方政府和城投公司优化国资布局和自身业务体系，实现快速发展的重要手段（我们在本专栏上一篇《整合重组：与平台转型同频共振》中进行了详细阐述）；转型战略是“导航”，需要城投公司根据外部环境的变化选择合适的发展方向，以指导企业走在正确的道路上；产品战略是“发动机”，是综合性城投企业做实业务或专业化公司深耕某一领域的具体策略，它决定着企业能跑多远和战略是否真正能落地。

本文要阐述的主题是转型战略。我们通过总结城投“十四五”时期将面临的三大背景和四大瓶颈，探析城投从“融资端”向“投资端”转型的三大本质。

一、“十四五”时期城投公司转型发展的三大背景

（一）新格局—投融资体系再平衡下的城投作为

“十三五”时期，财预[2017]50号、财预[2017]87号、财金[2018]23号、国办发[2018]101号、《政府投资条例》等政策密集出台，强调“疏堵结合”，应对地方政府债务风险，政府投融资体系面临“再平衡”格局，政府（财政）、国资（平台）和社会资本三者的投融资创新与合作为基础设施和公共服务需求提供了多种投建模式的选择，市场的“无形之手”开始发挥作用。城投转型机遇与挑战并存，亟需构筑自身核心能力，在新的投融资平衡体系下取得突破发展。

图表1 基础设施投融资“再平衡”格局

（二）新挑战—国资国企改革深化下的体制变革

本轮国资国企改革更加注重顶层设计，“十四五”时期，改革进入深水期，改革将上升至制度层面，并逐步落实“1+N”政策体系。改革涉及企业产权制度、治理机制、管理机制等多个方面，将对城投公司运行带来深刻的影响。

另一方面，城投公司“十四五”时期的转型发展并不是孤立的，需要遵循“三级国资规划体系”。在纵向上，要遵从上位规划，包括国家、省、市的国资布局及结构调整规划；在横向上，要注意与同位规划的协调性，如城市群中处于同位次发展的城投公司、本地区其他国资平台的发展现状等。

二、城投公司转型发展面临的四大瓶颈

地方政府已基本完成了对区域国资的整合重组，形成了若干综合性城投公司，但目前来看，这类企业还未发挥很好的效益，对地方社会与经济发展带动效用不高，其发展瓶颈可归纳为以下几方面：

（一）政企边界模糊阻碍城投公司自主发展

政企分开是城投公司转型发展的前提。当前行业内仍有大多数企业仍受政府或主管部门的控制，突出表现为政企权责不清、管理机制不明，指令性任务占据了企业日常经营的大部分精力，历史包袱不断积累，使企业无暇思考战略发展问题。

（二）市场化业务不足制约城投公司提升效益

 市场化是城投公司战略转型的内核。当前处在转型初期的城投公司业务开展往往围绕城市“四资”整合和基础设施领域，自主开展的市场化业务少。一方面，公司已开展的业务大多属于重资产的基础设施，前期投入高，后期回收慢，资金压力大；另一方面，企业创新意识和市场化经营意识有待提高。

（三）债务风险突出限制城投公司资本运作

灵活的资本运作是城投公司转型成功的标志。城投公司资产负债率普遍偏高，在地方政府隐性债务风险防控相关政策不断加码的背景下，城投公司“政府融资职能”被坚决剥离，传统的融资及资本运作手段受限，随着存量债务到期兑付，债务风险逐步显现，城投公司面临较大压力。

（四）内部管理矛盾约束城投公司运转效率

科学的内部管理体系是城投公司转型发展的灵魂。当前城投公司内部管理面临的主要问题包括企业法人治理结构不健全、组织职能及管控流程不清晰、“关重特”人才（关键岗位、重要部门、特殊专业）缺失等，这些都已成为公司转型发展的短板。

三、城投公司从“融资端”向“投资端”转型的三大本质

城投公司需要在“十四五”时期努力实现从“融资端”向“投资端”转型，这既是城市发展、国企深化改革和投融资体制改革等宏观要素发展对城投提出的要求，也是城投向一般性市场化企业主体转型的必然选择，其本质可阐述为：

（一）从监管层面看：从“管人管事管资产”向 “管资本”转变

地方政府和国资监管部门要转变授权经营体制，建立以资本为纽带的国资监管体系，明确政府和企业的“权责清单”，解决政府方运动员和裁判员的双重身份；做好国有资本的流动性和价值管理，使国有资本围绕企业产业定位在不同领域、行业和项目的自由进出，条件成熟的城投公司可以发展为地方国有资本投资公司或国有资本运营公司。

（二）从业务层面看：以盈利为目的，转责任为机遇

城投公司的业务布局在一开始并不是主动规划形成的，而是通过行政划转，“转任务为业务” 来实现，进入新的发展阶段后，可获得的存量资产在减少，而获取成本却在增加，在谋划和实施业务布局时，要以盈利为目的通过投资的形式来推进；同时，城投公司的转型也不是盲目摆脱政府，而是要围绕其核心定位，找到市场和项目的结合点，以更加清晰的流程和创新的机制承接应有职责，通过“转责任为机遇”来给自己创造更多的业务发展机会，优化产业发展布局，最终形成政企“双赢”局面。

（三）从经营层面看：以“市场化”思维转变组织和开展形式

城投公司以往是围绕“融资”来开展工作，从资产的获得、整合，资产的经营，财务报表的表现，组织架构的设计等，均为融资服务，其他的延伸业务，也只是融资服务的附属。而转型后，城投应该持续提高资本运作能力，从投资项目的策划、获得、投资的全过程管理、资本的增值等方面开展，使“投资”成为牵引公司资源整合配置、组织架构设计的主导因素；通过“混改”、“外部董事”等机制引入先进的管理思想，逐步转变企业经营观念，实现科学高效的管理。