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2020年2月26日，财政部出台了《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号），此办法是在《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）的基础上修订而成。本文将结合《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）、《PPP项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》（财办金〔2019〕39号），聚焦热点解读财预〔2020〕10号文的亮点和局限性以及对PPP项目绩效管理的影响进行分析。
一、《项目支出绩效评价管理办法》亮点分析
1、适用范围“一缩一放”释放积极信号
《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）（以下简称“财预〔2020〕10号文”）适用范围“从财政支出缩小至项目支出”，而同时废止的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号）（以下简称“财预〔2011〕285号文”）包括了基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价，可以预见后续财政部会陆续出台基本支出和部门整体支出绩效评价管理办法。
同时，财预〔2020〕10号文界定了四本预算中的“一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算”的项目支出适用本办法，并将涉及一般公共预算的政府和社会资本合作（PPP）项目明确纳入到项目支出评价合并实施，这对近两年一直没有顶层制度的PPP绩效管理工作无疑指明了方向。
2、区分了三种不同绩效评价方式
新增了单位自评、部门评价和财政评价的概念描述，并明确界定项目绩效评价分为单位自评、部门评价和财政评价三种方式，即单位自评应由项目单位自主实施，即“谁支出、谁自评”。部门评价和财政评价应在单位自评的基础上开展，必要时可委托第三方机构实施。同时，增加了部门委托第三方开展绩效评价要体现委托人与项目实施主体相分离的原则，一般由主管财务的机构委托（即不可由部门的业务机构委托，一般由计财股、计财科、计财处委托），确保绩效评价的独立、客观、公正。
3、确定绩效评价期限及内容
确定绩效评价期限包括年度、中期及项目实施期结束后，提出对于实施期5年及以上的项目，应适时开展中期和实施期后绩效评价。
确定单位自评对象包括纳入政府预算的所有项目支出，规定了单位自评的主要内容。界定了财政和部门评价的主要内容，并提出部门评价原则上应以5年为周期，实现重点项目全覆盖。
4、重新认定不同绩效评价方式——绩效指标权重设置
单独提出了单位自评指标范围，并规定权重设置，原则上预算执行率10%、产出指标50%、效益指标30%、服务对象满意度指标10%。强调财政和部门评价指标的权重应突出结果导向，原则上产出、效益指标权重不低于60%。
5、绩效评价结果形成方式以及公开方式的变化
单位自评结果由原来的绩效报告变为绩效自评表；财政和部门评价结果仍以绩效评价报告的形式体现，绩效评价工作和结果应依法接受审计监督。
同时，增加各部门绩效自评结果应随同部门决算向本级财政部门报送；增加各级财政部门、预算部门应当按照要求将绩效评价结果分别编入政府决算和本部门决算，报送本级人民代表大会常务委员会，并依法予以公开。
6、构建激励约束机制
绩效评价结果应与预算安排、政策调整、改进管理实质性挂钩，体现奖优罚劣和激励相容导向，有效要安排、低效要压减、无效要问责。同时，增加“法律责任”章节，对使用财政资金严重低效无效并造成损失的责任人，要按照相关规定追责问责。对绩效评价过程中发现的资金使用单位和个人违法行为和在绩效评价管理工作中存在的违法违纪行为，要依法依规追究责任。
二、《项目支出绩效评价管理办法》局限性分析
1、未能建立全过程预算绩效管理链条
新出台的财预〔2020〕10号文仅仅从传统后评价的视角对项目支出绩效评价做了明确的规定，未能从项目全生命周期贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号）（以下简称“中发〔2018〕34号文”）精神，构建全过程预算绩效管理链条。
目前，各省、市、区（县）都在依据中发〔2018〕34号文，出台各省、市、区（县）预算绩效管理办法，构建全过程预算绩效管理链条。大力开展项目支出绩效前评价，即开展事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件；其次，强化绩效目标管理，各级财政部门将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，绩效目标与预算同步批复下达；同时，做好项目实施过程中绩效运行监控，确保绩效目标如期保质保量实现，而财预〔2020〕10号文都未提及，此文件后续如无法尽快出台与中发〔2018〕34号文“全过程、全覆盖”相呼应的配套政策，将给各地全面预算绩效管理工作的实施带来上层政策的混乱，不利于推进全面预算绩效管理，甚至影响过去5年间在部分试点地区取得的成绩。
2、过于依赖项目单位自评价
财预〔2020〕10号文一大亮点，即新增了单位自评的概念描述，并明确界定项目绩效评价分为单位自评、部门评价和财政评价三种方式，单位自评应由项目单位自主实施，即“谁支出、谁自评”。单位自评结果由原来的绩效报告变为绩效自评表，部门评价和财政评价应在单位自评的基础上开展，此举简化了绩效评价工作。
虽然单位自评是首次在部级规范中提出，但在预算绩效管理试点的数年间在各地均有不同程度的实践。结合试点经验来看，单位自评中存在项目单位绩效评价意识薄弱，项目实施过程关键资料缺失等实际问题，仅仅依靠项目单位绩效自评表，财政部门和预算单位短期内无法熟知项目本身，部门评价和财政评价也无法完成高质量的绩效评价结果，此举可能导致绩效评价变成走形式、过流程。同样需要进一步对自评的组织、标准和要求提出更加明确的规定。
三、《项目支出绩效评价管理办法》对PPP项目绩效管理影响分析
1、“财政预算绩效管理与PPP项目预算绩效管理”合并实施
2018年，中发〔2018〕34号文作为顶层文件正式出台，提出全面实施预算绩效管理格局，这也就意味着预算绩效管理体系将延伸至PPP项目领域，此前不断被提及的PPP项目绩效管理也是PPP项目执行阶段的核心工作内容。
目前的PPP项目绩效管理体系仅有《PPP项目绩效管理操作指引（征求意见稿）》（财办金〔2019〕39号）（以下简称“财办金〔2019〕39号（征求意见稿）”）充分结合现有的财政预算绩效管理框架，既保持贴合PPP项目实际，又符合财政预算支出的基本要求，虽然正式文件尚未发布，但“两类”绩效管理存在合并实施的基础。此前，南京卓远曾结合国家全面推进预算绩效管理的政策文件要求，提出PPP项目应建立全方位、多层次、全过程的绩效管理，从顶层制度设计角度将PPP项目绩效管理纳入财政支出项目绩效管理一般框架中。而财预〔2020〕10号文的出台，进一步印证了PPP项目绩效管理纳入财政预算绩效管理的指导方向。
2、PPP项目绩效管理不能只关注项目后评价
与前文所述局限性一样，虽然明确了正确的方向，但仅财预〔2020〕10号文同样会造成PPP项目在参照实施时形成不应有的“混乱”局面。
PPP项目重点在运营期，PPP项目绩效管理不能只关注项目事后评价，以精细化的运营管理提高公共服务供给质量和效率是推行PPP模式的本质要求，故规范PPP项目绩效管理工作，应基于PPP项目全生命周期视角，在PPP项目准备、采购、执行阶段中，开展绩效目标和指标设置，绩效监控、绩效评价、结果应用等全生命周期管理活动，如图1所示。具体是指在PPP项目中融入“全面实施绩效管理”理念和要求，各级政府、财政部门、行业主管部门、项目实施机构将绩效目标管理、绩效监控、绩效评价及结果应用纳入项目论证、项目设计、预算管理、项目执行及监督的全过程，以绩效管理为手段，以实施结果为导向，以绩效提高为目标，对PPP项目预算资金安排、使用情况实施全过程管理，以控制并节约项目资金，最大化确保预算安排资金使用的经济性、效率性和效果性，以促进PPP项目各参与方按照项目实施方案及项目合同约定的要求提供公共产品和公共服务为目的所开展的各项管理活动。
图1 PPP项目预算绩效管理框架图
3、PPP项目绩效管理仍应以实施机构的绩效评价为主
财预〔2020〕10号文提出项目支出绩效评价以自评为主，部门评价和财政评价应在单位自评的基础上开展，此举在PPP项目绩效管理上局限性更大。因PPP项目投资额巨大，投资周期长达10-30年，政府方年度补贴额较大，为更好地对PPP项目预算资金安排、使用情况实施全过程管理，以控制并节约项目资金，最大化确保预算安排资金使用的经济性、效率性和效果性。建议明确PPP项目绩效管理应以实施机构的绩效评价为主，将项目实施机构作为绩效管理评价主体，行业主管部门负责指导绩效评价工作，财政部门负责参与、指导、监管绩效评价工作。
在PPP项目绩效评价中，某些政策文件中以实施机构为主导（如《关于印发传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则的通知》（发改投资〔2016〕2231号文），某些政策文件中以财政部门为主导（如《财政部关于印发〈政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法〉的通知》（财金〔2016〕92号文）。鉴于实施机构一般是PPP项目协议的政府授权签署方，对于PPP项目履约有直接管控权限和便利，建议由实施机构为绩效评价主体，必要时委托第三方专业机构负责PPP项目绩效管理评价。2月17日正式升级上线的新版财政部政府与社会资本合作项目综合信息平台中对于执行阶段的相关项目信息及区块链管理的框架结构也能有力地印证未来的发展方向。
对于实施机构而言，PPP项目涉及财政预算资金支出，按照中发〔2018〕34号文，全面实施预算管理的要求，财政部门需要对实施机构的PPP项目财政资金支出进行绩效评价，评价内容主要涉及资金使用合规性、资金使用经济性、资金使用效果、开展PPP工作进行评价，与PPP项目绩效评价部分内容相同，为减少重复评价，也为财政部门加强监管实施机构对于项目公司的绩效评价工作，故财政部门应参与、指导、监管绩效评价工作，并审核绩效评价报告。
四、结语
财预〔2020〕10号文出台意义重大，标志着我国全面实施绩效管理大背景下绩效评价高质量发展将进入新的发展阶段，是“十四五"期间开展项目支出绩效评价的直接政策依据。
虽然如前文所述，财预〔2020〕10号文尚存在一定的局限性，但这并不影响PPP项目绩效管理应参照财预〔2020〕10号文执行，而且其也不可能独立于财政预算绩效评价共性框架之外，包括财办金〔2019〕39号文（征求意见稿）作为PPP项目绩效管理的专项文件，也应当在中发〔2018〕34号、财预〔2020〕10号文的框架下，对PPP项目的个性要求具体深化和细化，构建与全面预算绩效管理相匹配的PPP项目绩效管理评价体系。
【附件】
《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）全文
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