为给被新冠疫情打乱的经济节奏重新按下“启动键”，交通运输部在两次延长免收小型客车收费公路通行费后，再次出台通行费免费政策，从2020年2月17日0时起，至疫情防控工作结束，全国依法通行收费公路的所有车辆免收通行费，这次“史上最长”公路免费政策一出，真是几家欢喜几家愁，虽说首当其冲的是高速公路公司，但如果我们站在更高的视角，就会发现这不仅仅是公司疫情后“活法”的问题，还折射出掩盖在“免费”政策下，高速公路这类具有准公益性的行业在城市供给侧改革新常态下面临的发展困境。

事实上，高速公路通行费免费政策由来已久，根据国务院《关于批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知》（国发【2012】37号），春节、国庆节、清明节、劳动节四个法定节假日对7座以下（含7座）载客车辆免收通行费。而本次备受关注的原因在于受疫情影响，交通运输部共延长了三次，第一次是从2020年1月24日00:00开始到1月30日结束，第二次又将免收期限延长至2月8日24时，也就是说之前已经对高速公路的通行费免收了16天，相较于以往年度多出了9天，只不过这两次免收针对的都是小型客车，而此次将免收通行费的对象进一步扩大，涵盖了所有客车、货车、特种车辆等，且具体截止时间也未公布，要“至疫情防控工作结束”，届时另行通知。这种多频次、长时间的通行费免收政策在我国公路史上也实属罕见。

公路免费政策自从2012年出台至今已有8年左右的时间，带来的裨益不胜枚举，如在当时刺激内需、拉动消费的大背景下，通过免费政策带动旅游与服务业，政策效果明显，但近年随着时代的变迁、经济的快速发展，政策推行也带来了一些问题，如节假日期间已成常态的“龟速公路”，而这一现象的出现不仅衍生安全维护成本，造成经济损失，也会影响国家及各省市形象，让人顾虑。

从本质上来看，这“免”与“不免”的拉锯战，不是“免费”政策广度的问题，而要是在评估经济效益与效率损失的基础上设计“免费”政策深度的问题，可以具体拆解为两个问题：

表1 客车流量情况

2、依据城市发展成熟情况，分类分层施策。鉴于高速公路行业具有一定的公益性，目前整体收支缺口较大，如2018年收费公路通行费收入为5552.4亿元，支出总额为9621.8亿元，收支缺口达到4069.4亿元，比2017年增长了42.9亿元，而不同的城市，由于经济发展成熟水平不一致，收支缺口存在分化现象。但需要政府提供资金或政策支持已成为高速公路公司的常态。而今年受“史上最长”公路免费政策影响，主要以通行费收入作为收入来源的高速公路公司短期内将遭受无收入的困境，预计偿还债务本金及利息，公路养护以及其它维持正常运营的“刚性”支出将主要依靠融资及政府的补贴支持。通过对比各省市财政一般预算收入，我们发现西部地区的一般公共预算水平较低，如贵州、云南、青海、甘肃等，这也在一定程度上反映这些省份对补贴的支持能力可能相对较弱。而且不同的城市由于历史、发展阶段以及地缘等因素，高速公路对城市发展的价值创造模式也会有所不同，因而对于公路免费政策的实施，最好还是要分类分层逐步推进。

在疫情下，高速公路单一的业务结构模式受到了较大的考验。如宁沪高速，收费公路通行费收入就占据了集团总营业收入的78%，还有山东高速，有超过96%的营业收入来源于山东、湖南等四省的收费路桥业务。而且未来随着“八纵八横”高铁网的建成与普及，高速公路公司获取客运收入的能力可能也会进一步弱化，而如果仍然按照传统的模式，受政策影响较大，且面临的化解债务的风险也较大，那么高速公路公司要如何健康的“活着”？我们认为高速公路公司，要推进市场化改革，实现向“投资端”的转型，如河南、山西等省份也在相关改革文件中，明确提出交投集团要探索推进股权多元化改革等要求。具体建议如下：

1、结合内外部优势，明确定位，选择转型策略。在实践中，我们发现高速公路公司的转型方向主要包括两种，一是山西的“大交控”模式，即组建山西交通控股集团有限公司，将多条高速公路、多家交通企业进行整合，通过统贷统还，化解债务风险，并通过成立高速公路分公司，强化企业的竞争力。二是跨界并购模式。通过业务拓展，提升企业市场竞争力。如湖北楚天高速通过收购ODM领域的龙头企业—三木智能，扩展公司业务，并引入员工持股计划，激发企业活力。对此，高速公路公司要依据自身能力及资源禀赋优势情况，选择适宜的转型策略，两种模式的推进都需要不同的“生态土壤”，如“大交控”模式主要依赖政府的支持力度，若是加码“国有资本投资公司”试点，则成功概率也会更高。