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　　疫情期间，国家提出加快研究宏观政策措施，对冲海内外疫情影响，将“保就业”和“保民生”置于前两位。4月9日，国务院、发改委同日发布新型城镇化建设重要文件，将“劳动力”和“土地”两个要素的市场化改革放在首要位置。在当前背景下，为什么需要推动新型城镇化建设？这对短期稳需求和中长期结构性转型升级有何重要意义？在推进新型城镇化建设的过程中，我们有哪些建议？我们特此邀请中金公司研究部首席中国宏观经济分析师易峘Eva，对投资者关心的问题进行解答。

　　1、我们看到，目前海外疫情虽有企稳迹象，但中国外需增长在未来2个季度仍可能面临挑战，短期稳增长将更多需要财政政策的支持。在此背景下，您认为推进新型城镇化建设为何变得尤为重要？

　　目前来看，虽然“第二波疫情”看来高点已过，但目前美国日新增确诊仍然有2万左右，除俄罗斯以外的欧洲大陆地区每天也还有一万多人新增确诊，不能说“第二波疫情”已经完全得到控制。目前复工是否会带来疫情反复也有不确定性，外需的面临压力仍然很大。

　　同时，“第三波”疫情在人口、国土规模都很大的南美、俄罗斯、印度、东南亚、北非这些区域继续升级。这些国家疫情防控能力较弱，目前仍没有看到明显的筑顶迹象。同时，这些国家国土面积大，人口总和超过“第二波”疫情袭击的欧洲和美国，而且和很多发达国家和地区接壤。保守的说，“第三波”疫情的防控进展可能在我们的“疫情曲线”上再落后“第二波”的欧美1-2个月的时间。“第三波”疫情蔓延意味着全球经贸和人员往来秩序在短期都很难恢复。贸易占全球总需求的四分之一左右，这部分需求可能三季度、甚至更晚都难完全恢复，那么全球经济增长四季度可能都没法回到潜在增长率。

　　我们看到4月末5月初欧美国家开始谨慎、分阶段复工，但是由于海外复工缺乏政府有力的统一协调、疫情防控压力仍然不小，他们复工进程也将比中国更为缓慢曲折。防疫压力以外，复工是有一个明显的“后发优势”的，制造业更希望在产业链大部分环节已经复工的背景下复工，而一些服务业也是希望等需求回到盈亏平衡点之上再复工，而中国经验显示这都需要一定的时间。目前我们中金海外经济活动指数在复工两周后，只上升了5个百分点不到，才刚过40%。而且我们看见货物运输还对复工有个滞后反应、由于反应前期的订单变化，这些指标在复工后仍然在下降。即使在中国有较强的组织力和比较有效的防疫措施保驾护航的条件下，我们追踪的国内复工率从40%爬坡到90%以上仍然用了两个半月的时间，海外复工的道路就可能更加“曲折漫长”了。

　　综合这一系列的考量， 中国的外需在接下来2个季度、甚至更长的时间，依然会面临比较严峻的挑战。

　　海外的情况对中国的经济和政策是什么影响呢？我们之前有过一些列的报告进行测算——今年国内和海外的新冠疫情对中国经济的总体冲击可能是7-8个百分点。如果今年下半年经济回到6%以上、全年达到2.5%-3%的GDP增速，需要广义政府净融资同比扩张7万亿左右，其中3.5万亿左右是由于中央地方财政收入下降带来的“被动扩张”。此外，用于提振经济的 “主动扩张”规模可能还有3-4万亿元。根据我们的测算，这3-4万亿的主动财政扩张虽然在纾困、促销费、以及减税降费等领域都有空间，但这些项目的规模也有自身的一定制约，需要承载今年2到4季度“6保”任务、力求4季度经济增长回到潜在增长率左右，还是需要用政府主导投资来“承载”相当一部分的财政扩张体量。

　　我们预计，今年新老基建中政府投入的部分可能相比去年扩张1-1.5万亿元，加上政策性银行贷款和地方债其实都可以带动一些银行杠杆，我们预计基建资金来源总体可能可以上升2-3万亿元的规模，对应基建同比增速在今年某一个点上可能达到两位数。

　　图表： 今年广义财政净融资的来源与用途预测

　　2、 前面您提到，扩大围绕新型城镇化的基建投资或是财政发力“必选项”。那么，我国城镇化的现状是怎样的，有哪些“短板”？何为新型城镇化呢？

　　我国目前常住人口城镇化率接近60%。目前OECD国家的城市化率平均在8成左右。同时，中国的城镇化率也低于俄罗斯、巴西等新兴经济体的“城市化率”。

　　总体而言，我国“城镇化”有“成色不足”的问题。首要需要澄清的一点，我国的“城镇化率”和国际通行的“城市化率”不是完全可比的概念，一些国家“城市”的概念要比中国的“城镇”更严格。另外，中国的“表观城镇化”还有一些中国的特色。中国统计的“表观城镇化率”中，有很大一部分来自于行政区划变动，这一部分可能占到过去20多年新增城镇常住人口的3-4成。在行政区划调整中不免有一些不符合城镇标准的县级单位“超前”设市的，其居民生活水平也尚未达到城市标准。更有“概括性”的一个说法是，中国城镇的建设水平、以及居民总体的生活环境还有进一步提升的空间。

　　如果具体点评，我们认为我国城镇化的“短板”主要在下两个方面：

　　· 首先，我国户籍城镇化率均远低于表观城镇化率，也就是我们经常引用的“常住人口城镇化率”。中国“表观城镇化率”和“户籍城镇化率”间的差值为16.3个百分点、或2.3亿人口。这些人口里面一大部分是以农民工为代表的流动人口，他们虽然在城市居住，但远未达到现代都市的生活标准。近年来，各城市落户方式主要以学历落户、人才引进、购房落户、创业及经商入户为主，而且一些城市门槛比较高。但是，不落户难以享受到和城市提供的公共服务。另外一个中国独有的现象是，即使是城镇户籍人口，但如果工作地和户籍地不匹配，在医疗、养老、子女教育等方面也受到很多限制。

　　图表： 中国的户籍城镇化率明显低于常住人口城镇化率

　　· 此外，中国大城市化率和“高能”的城市群建设明显落后，也就是“聚集”不足。中国只有27%的人生活在人口超过100万的大城市中，13% 的人生活在500万人以上城市。这一比例不仅远远低于人口密度较高的日本，甚至低于“地广人稀”的美国。从其他国家的发展经验来看，在城市化率达到60%后，此后的城市化率上升几乎完全由“大城市化率”提高推动。这并不是一种巧合，而是一种规律，因为大城市独特的“集群效应”能够实现更加高效的资源配置、在知识经济时代对推动产业分层、升级尤为重要。

　　所以，我们认为，在中国目前环境下的“新型城镇化”，需要提升1）户籍城镇化率和2）大城市化率。

　　图表： 中国仅有27%的人生活在人口超过100万的大城市中（2017年）

　　图表： 中国仅有13%的人生活在人口超过500万的大城市中（2017年）

　　3、 如您分析的，目前中国城镇化存在 “户籍城镇化率”明显低于表观城镇化率的问题，中长期视角来看，加快户籍城镇化有何重要意义呢？

　　中长期看，加快“户籍城镇化”有利于提升全要素生产率增长和促进人力资本增值，优化经济结构，很大程度上、且长期地释放消费潜力。

　　第一，落户有助于缩小城市户籍和非户籍居民之间的收入和生活水平差距。从最新一期的2019农民工调差看，他们月均收入只有3200-4700元，比同行业的的城镇户籍职工低2-4成。而由于农民工主要集中在附加值较低的行业，总收入只是城镇人均收入的4-5成。由于收入较低且财产没有“确权”，这部分居民的财富积累也相对薄弱，农村居民年度总财产性收入仅为城镇居民十二分之一。另外，从整体生活质量而言，流动人口与城镇居民也有较大差距，比如农民工人均居住面积仅为20.4平方米，低于城镇36.6平米、以及农村37.1平米。而且，城市越大、农民工的住房条件就越差。

　　图表： 农民工的收入相对于同等职业的城镇非私营单位职工低2-4成，且其就业绝大部分集中于低附加值产业

　　第二，加快落户有利于释放中国的消费潜能。流动人口人均月消费仅为1748元，仅相当于城镇户籍人口的四分之三左右。在落户难的背景下，这种差距其实容易理解。如果能解决农民工的落户问题，打破他们在社会保障、消费、置业、创业、借贷甚至买车这类消费等、各方面的限制，他们收入和边际消费倾向都应该会持续提高。

　　第三，加快推进农民工落户有利于提升城乡和产业间的资源配置效率。自从2005年中国沿海出口重镇第一次出现较大面积的“用工荒”以来，城镇一些行业劳动力紧张的声音就不绝于耳。与之相对应的是，中国第一产业劳动生产力明显偏低，仅相当于非农行业的六分之一。这样大的生产力差距显示城乡之间的劳动力和资源分配肯定还有比较大的壁垒、优化资源分配仍有很大空间——打破户籍壁垒将有效地减少劳动力转移过程中的阻力，提高总体资源配置效率。

　　图表： 第一产业人均效率仍有大幅提高空间，打通要素流动通道尤为重要

　　第四，户籍城镇化可以实实在在提升中国人力资本的增长。最新调差表明，农民工频繁“跳槽”，难以形成固定职业。每年春运，大量的农民工返乡、回城后可能不得不重新寻找职业——我国新生代农民工最短平均0.11年“跳槽”一次，最长平均两年流动一次。在这种情况下，农民工很难实现技能、经验的积累。此外，由于对社保体系的依赖随着年龄增长而上升等原因，农民工普遍在45岁以后大量返乡，而城镇劳动者平均退休年龄为55岁左右。农民工壮年就“退休”、回归乡村，是对我国人力资源的巨大“浪费”。试想，如果近3亿农民工群体得以在城镇安家落户、晚10年退休，几乎相当于为中国增加近1亿的有效劳动力供给！这对中国老龄化加快的劳动力资源是宝贵的补充。

　　图表： 46岁以上农业就业占比快速上升

　　4、 您提到的另外一点，推进大都市圈建设是经济转型升级的重要基础和动力，可否为我们详细分析一下？

　　首先，大都市圈的建设对推进产业分层、提高资源产业配置效率起到关键作用。通过聚集、分层，大都市圈一般都会形成内核、内圈、以及外圈三个层级。三个层级形成增加值率和密度递减的产业和人口“分层”。以纽约大都市圈为例， “内核”、也就是曼哈顿岛占地最小，但在整个经济圈中对高科技、金融、专业技术、文娱等高附加值产业的贡献超过半壁江山。内圈的产业附加值和人口密度中等，而面积广大的“外圈”主要产业都是附加值较低、但对占地面积要求较高的、人口密度也相对比较低。反观中国的城市规划，地理位置较近的城市产业没有明确分层，例如江浙沪的优势产业都集中在机械、电子通信、化工这些领域，重合度很高。

　　图表： 纽约大都市圈的三个圈层存在明显的产业集聚与转移梯度差异（2018年）

　　图表： 江浙沪的产业分布重合度很高

　　其次，大城市与大都市圈对推动产业升级和人才升级的作用在知识经济时代尤为重要。和很多人想的不一样，知识经济时代不是“远程”时代，与之相反，实证经验是人才向大城市聚集的趋势再次加速，相比于1980年，2018年美国大学生在大城市的聚集度明显更高。这种加速聚集现象背后的驱动力是，在知识经济时代，信息交流及市场交易的频率指数化上升，对降低交易成本的诉求更大，而低交易成本有赖于产业、从业人员及顾客群的高度“集聚”，城市的“竞争力”也来自这里。中国目前产业链的完整性方面、高端制造业和服务业领域还差“最后一公里”，而大城市的聚集效应，产业聚集分层，对完成这“最后一公里”至关重要。

　　图表： 美国自1980年以来人才加速向大城市聚集

　　最后，建设大都市“1小时通勤圈”、配套相应的户籍和农村土地制度改革，对优化城市人口结构，缓解包括房价收入比偏高在内的“大都市病”都会有帮助。所谓都市圈在空间形态上，简单地说就是在核心区周边形成“一小时通勤圈”，或在已有核心城市周边50-70公里左右范围形成城市网络体系。从国际经验上来看，都市圈能够大大促进人口的流动、优化资源配置。我们观察到，海外都市圈形成的过程中都有一个核心区人口相对年轻化、外来人口比例上升的特征，而核心区外人口密度递减、平均年龄递增，这有利于城市资源更高效地在不同人群之间进行配置，缓解居住面积、环境等方面的紧张。反观中国，很多大城市的核心区还住着较高比例的退休人员，他们对“通勤效率”的要求已经下降，但对居住环境的要求上升，然而目前的户籍和土地政策，以及城市的基础设施不支持他们大量迁出市区，这对市中心的资源也是一个挤占。另外，中国大城市服务人员供给紧张的问题，也可以通过打造高效通勤圈而有效缓解。

　　5、“后疫情时代”中国面临哪些中期的挑战， 为什么您认为加快推动新型城镇化是帮助中国更好化解这些挑战、抓住当前发展机遇的重要政策？

　　新型城镇化建设既是短期稳增长的重要抓手，也是帮助理顺中国当前面临的三个中期挑战的“一石多鸟”之策，而当前正是实施相关改革的关键时间窗口。

　　第一个挑战是全球化停滞、供应链碎片化。在新冠疫情爆发之前，中国及全球贸易量已经随着贸易摩擦升级而萎缩，我们也看到近期美国再次对华为进行针对性“封锁”、全球科技产业链的合作可能受到严峻挑战。虽然全球合作减少对任何一国来说都是理论上的“效率损失”，但是，本国供应链最全、国内市场潜力最大的经济体所遭受的“损失”会最小。中国打造更完整产业链、以及加速扩大内需的紧迫性进一步上升。某种程度上说，中国已经拥有全球最全的产业链，只是在高端制造业这“最后一公里”仍有短板。推进新型城镇化建设，尤其是加快城镇流动人口落户、以及打造产业和劳动力聚集能力更强的大都市圈，将对推动产业分层、升级都很有必要。同时，城镇化是推动消费最持久的政策——聚集和分工会带来很多新的消费需求。缩小城乡收入和财富差距也可以持续释放中国的消费潜力，对做大本土市场意义重大。

　　第二个中期挑战，是全要素生产率的近年下了一个台阶、亟需激发新的“改革红利”。2015年后，随着全球化动力减退、上一轮要素市场化改革带来的红利增长逐渐进入“平台期”，全要素生产率（也就是TFP）增速从1979-2007年间平均3.7%的水平，下降至平均1.8%，对增长的年均贡献下降了近2个百分点。中国过去几十年的经验表明，合理的结构性改革政策“撬动”长期需求，比短期财政货币政策全面大幅扩张的功效更持久、且“副作用”更小。这个角度，推进新型城镇化改革、同时释放制度红利和有效需求，无疑是优选政策。

　　第三个挑战是我国劳动人口老龄化加速，尤其是进城务工流动人口平均年龄快速上升。从年龄结构看，2010年农民工主要以20-30岁的青年为主，他们的占比超过当时农民工总规模的三分之一，而50岁以上农民工的占比当时仅为12.9%；但2019年， 40岁以上农民工占到总量近一半，30岁以下的农民工占比降至四分之一。此外，外出务工农民工的平均年龄小于本地务工农民工近10岁，表明随着年龄增长，未能落户的农民工迁移意愿明显下降。根据我们的估算，45岁以下的农村剩余劳动力仍有几千万，当前农村劳动力转移仍有潜力，但是随着人口老龄化的加深，这个改革“窗口期”在未来5年会加速关闭。

　　6、 推进新型城镇化需要同时推进哪些制度建设？今年的新型城镇化改革任务和去年的对比，有哪些变化？

　　目前加速新型城镇化建设，需要以下5个方面的制度配套：

　　1）  加快取消落户限制、有序推动市民化。

　　2）  加速农村土地确权、流转。

　　3）  建设多层次住房供应体系， 大力建设并完善 “商品房+公共住房”双轮驱动的住房供应体系。

　　4）  加强公共服务和社会保障全国统筹，缩小城乡差距，加快社保体系改革。

　　5）  推动财税体制改革，厘清中央、地方财权事权分配。虽然放最后，但这一点是推动以上所有制度变化落地的关键动力和基础。

　　我们看到今年政府已经在推动相关方面的改革，4月9日国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，同日发改委发布《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，两份文件对户籍制度、农地入市、城市建设的投融资渠道、都市圈建设、公共服务等关键性的制度改革都提出了更明确目标，并扫清了一些障碍。文件中，去年“任务”中在研究阶段的一系列政策今年都到了“落实”阶段。其中值得关注的是以下几点：

　　·  实质上推动大城市的户籍制度改革。相较于2019年，今年明确提出了推动常住人口500万以上的超大、特大城市取消基本人群的落户限制，鼓励常住人口300-500万的大型城市全面取消落户限制。

　　·  全面推动农村土地入市，“赋权”省级政府。今年提出全面推开农村集体经营性建设用地直接入市，国务院将部分农用地转为建设用地的审批权交给省级政府，地方政府将有更强的积极性和资源区推动新型城镇化的建设。

　　·  相较于往年，今年更加强调中心城市及都市圈的发展。过去几年大力发展特色小镇相关政策较多，今年则明确提出提升中心城市的能级与核心竞争力，优化发展直辖市、省会城市等中心城市。具体来看，今年将编制成渝地区、南京、西安、福州等都市圈发展规划，同时将推动建设用地资源向中心城市和重点城市群倾斜。

　　7、 在推进新型城镇化建设的过程中，除了聚焦升级城市“软件”的新基建以外，还需要重视传统基建对于“补短板”的重要性。您认为，传统基建可以从哪些方面助力新型城镇化的顺利推进呢？

　　首先，要打通城市内外人流、物流及信息交流的“毛细血管”。具体来说，一方面要加强跨城与城内交流效率。这就要求我们加大轨道交通、道路等方面的基础设施投资，增强人员的通勤能力。虽然中国高端交通设施、比如高铁总里程全球领先，但一些更为普遍的交通设施“密度”还是很低——中国人均拥有量较美国、日本、德国等发达国家仍有很大的差距。再举一例，在大城市中国地铁的密度是发达国家的四分之三左右，但是中小城市没有地铁、对比全球，大约一半拥有地铁的城市人口不到300万。“显性”交通基础设施之外，“隐性”的下水道、管廊、油气管道这些设施的差距就更大了，比如，中国的油气管道人均长度只有美国的80到90分之一，等等。这些例子还很多。硬件之外，数据中心、服务器，数据存储这些基础设施也有很大发展空间。

　　图表： 中国人均基础设施拥有量相对较低

　　图表： 中国基础设施密度不足

　　其次，中国亟需提升城市综合承载能力——这里包括在“软件”和“硬件”多个领域扩容和升级城镇的生活设施。

　　比如，中国城市老旧小区普遍存在公共服务、配套设施严重缺失、老化的问题，根据住建部的介绍，我国2000年前老旧居住小区近16万个，涉及居民超过4200万户，建筑面积约为40亿平方米，潜在加装电梯的数量可能有200-400万部。另外一个例子是，发达国家汽车保有量与停车位个数的比例是1：1.3，而我国同样的比例在大城市为1：0.8、中小城市约为1：0.5。

　　再举例说，城市能源、生态环保等方面基础设施也有较大缺口。不仅城镇化自然带来很多升级扩建的需求，农村的能源体系建设同样需要进一步投入。比如集中供暖，中国很多较早的热网管路系统腐蚀老化；清洁能源方面，2018年北方地区清洁供暖率约46%，仍有1.2亿人不能享受清洁供暖，不用说更多的地区不提供集中供暖。

　　在医疗、教育等民生领域，中国城市人均资源仍有多处短板。首先，中国人均医护人员数量、ICU床位偏少——中国每千人仅拥有3名护士，不到欧盟的1/2、美国的1/3；根据中金医药组对ICU床位扩张空间的测算[1]，目前ICU床位缺口7万张。从宏观数字来看，中国每年医疗支出占GDP的比例比较低，2018年中国医疗支出占GDP的比例为6.6%，远低于法国、德国和加拿大的10%以及美国的16.2%。教育方面，2018年，中国教育GDP占比为4%，相比之下美国财政教育支出占美国GDP的7.2%。中国教育投入不足最突出的一个反映是学校平均班级规模偏大，中国小学、初中的平均班级规模分别是38人、49人，而全球平均水平则在20左右，显出师资力量不足。

　　图表： 中西方ICU床位占人口比重差异（2018年）

　　图表： 中国每千人拥有护士数与发达国家存在差距（2018年）

　　第三，在提升城市聚集效应的同时，要防治“大城市病”——包括房价和其他生活成本上升、拥堵、污染、医疗教育资源不足等。在最受关注的房地产方面，我们重申中国城镇“有效”存量住房说不上过剩，大城市高质量住房和政府补贴住房两个方面都有较大缺口。在中国存量住房中，15%建于1990年以前，一居和二居室占比达62%，而四居室及以上占比仅7%，难以满足现代城市居民对住房的质量要求；存量住房中甚至有16%的住房没有厨房或卫生间，欧美这一比例近乎于0。另外，中国城市的公租房数量有很大的缺口，人均公租房拥有量不仅低于新加坡，对比在这一方面一直饱受诟病的中国香港，中国的公租房密度也只是它的一个“零头”。此外，民生基础设施、环保等一系列的配套也需要跟上——有关基建投资各方面的短板，我们在报告全文里有更系统的总结。

　　图表： 中国大城市公租房单位数量严重短缺

　　8、 最后一个问题，请您为听众总结一下，在当前的宏观背景下，如果更直观地去理解，如何在新型城镇化的政策框架下解读当前各项宏观政策？

　　我觉得可以大体总结为三个“不一样”：“不一样的基建投资”、“不一样的地产政策”、“不一样的消费支持”。

　　首先，用不一样的视角看基建投资。长期以来、尤其是近10年，中国基建投资常常被和一直回报率低、重复建设等特点划上等号。但是近几年来这个思路有一定的变化，一些此前“超前”基建释放需求和带动产业升级的长期效应开始体现出来了，比如高铁、比如4G网络建设。在这里，我们认为围绕新型城镇化的相关的基建投资，一方面是的确仍有很大的供给缺口，另一方面有较大的正面“外部性”，拉长时间看可以带动企业投资和个人消费，综合“社会回报率”不低。

　　再者，不一样的地产政策思路。当前的地产政策思路已经不再是以往狭义的需求端的“放松”或者“收紧”。当前的地产政策可能更多在供给侧“做文章”，着力建设城市多层次的住房供应体系，加大保障房、公共住房的建设力度等，可以达到长期平抑房价、短期提振经济、一举两得的效果。

　　最后，也是非常重要的一点，不一样角度来支持消费。大家说起提振消费，往往联想到较为狭义的消费支持主要是汽车、家电方面的补贴，稍微广义一点的可能包括减税降费、补贴居民收入，消费券等。但从长期来看，大力城镇化是有持续性的支持消费的政策——小农经济的消费需求比城市生活小很多，尤其在“懒人经济”、社交服务等领域。我们认为，新型城镇化将释放消费“新潜力”，为消费提供“新场景”，是最长效的支持消费政策。可以这么总结——短期看，新型城镇化提振投资需求，但是拉长看，真正受益的，最终还是大消费行业。

原文链接：http://finance.sina.com.cn/review/jcgc/2020-05-21/doc-iircuyvi4202624.shtml