来源：南京卓远

作者：袁锋、王冠

2020年3月16日，财政部发布了《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号）（以下简称《指引》），结束了财政部层面缺乏PPP项目绩效管理规范性文件的局面，对进一步规范政府与社会资本合作项目绩效管理，具有重要现实意义。也响应了《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》》（中发〔2018〕34号）（以下简称《意见》）提出的要求。

《意见》提出“力争用3－5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理”。PPP项目绩效管理是实行全面预算绩效管理的重要内容，对提高财政资金使用效率，促进PPP项目健康发展都有重要作用。

全面预算绩效管理就是要建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

全方位是构建全方位预算绩效管理格局。要实施政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算绩效管理。将各级政府收支预算全面纳入绩效管理，推动提高收入质量和财政资源配置效率，增强财政可持续性。将部门和单位预算收支全面纳入绩效管理，增强其预算统筹能力，推动提高部门和单位整体绩效水平。将政策和项目预算全面纳入绩效管理，实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整机制，推动提高政策和项目实施效果。

全过程是建立全过程预算绩效管理链条。将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统，包括建立绩效评估机制、强化绩效目标管理、做好绩效运行监控、开展绩效评价和加强结果应用等内容。

全覆盖是完善全覆盖预算绩效管理体系。各级政府需将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理。积极开展涉及财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。

PPP项目绩效管理是全面预算绩效管理的重要内容，从全方位来看，PPP项目也是财政支出项目，其绩效管理是财政支出项目预算绩效管理的内容；从全过程来看，PPP项目绩效管理包括预算编制、预算执行、预算监督评价全过程，需构建事前、事中、事后绩效管理闭环系统；从全覆盖来看，PPP项目使用各级政府的财政资金（主要是一般公共预算资金），理应纳入到全面预算绩效管理的体系之中。

在“四本预算”中，一般公共预算通常占比是最高的，以2019年全国财政收支情况为例，2019年一般公共预算收入和支出分别为190,382亿元和238,874亿元，在所有预算收支中占比都高达50%以上。由此可见，在所有政府预算中，一般公共预算居于最基本、最重要的地位。因此，一般公共预算绩效管理是“全面预算绩效管理体系”中最核心、最重要的组成部分，也是各级政府、职能部门需要重点关注的。

图1-1 2019年全国政府财政决算各预算占比

表1-1 2019年全国政府财政决算情况

《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）中规定“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%”。10%的一般公共预算支出比例不可谓不大，以2019年为例，PPP项目政府支出责任上限可达到近2.4万亿元。由此可以看出PPP项目设置10%的总量控制，就是为了有效控制政府公共预算支出风险，可以说10%的红线是为地方政府防范债务风险安装了一个不可突破的安全阀。

因此，做好PPP项目预算绩效管理是做好一般公共预算绩效管理、有效把控政府债务风险的重点工作之一。

截止2019年未，财政部综合信息平台，PPP项目管理库累计项目数9,440个、投资额14.4万亿元，累计落地项目数6,330个、投资额9.9万亿元，已开工项目3,708个，占落地项目总数的58.6%。各地项目落地情况与各类项目回报机制累计情况如下：

图1-2  截止2019年未各地开工项目数及其占落地项目数比例[1]

[1]数据来源于全国PPP综合信息平台项目管理库2019年报

表1-2 2019年未项目库回报机制[1]

[1]数据来源于全国PPP综合信息平台项目管理库2019年报

现阶段PPP项目回报机制依然以可行性缺口补助和政府付费为主，政府支出责任占比较大。因此，假设政府支出费用占50%，以12年为平均服务期，当管理库所有项目进入运营期，预计政府付费额将会在6000亿元左右，这在财政预算中是相当重要的一部分。

因此，无论是站在宏观角度，还是从所占财政预算绝对量额度来看，PPP项目绩效管理在全面预算绩效管理中，都是至关重要的组成部分。

随着管理库中项目逐渐进行运营期以及《指引》的发布，各方对PPP项目绩效管理越来越重视，预计2020年将迎来PPP绩效管理的爆发期。但是由于前期对绩效管理的忽视、相关政策不明朗等原因，不管是绩效管理流程、绩效目标、绩效指标、结果运用，实施方案和合同中的内容都过于简单粗糙。在实际操作中，是无法达到PPP项目绩效管理的目标。《指引》对PPP绩效管理工作进行了规范，某种程度上解决了目前PPP项目绩效管理存在的问题。

1、缺乏系统性绩效评价体系

前期PPP项目普遍存在对绩效评价不重视的问题，方案中的相关内容过于简单或直接忽略，部分项目通过所谓“工程可用性付费”方式，以“项目竣工即应支付”的名义，提前锁定政府对建设成本的无条件支付义务，使PPP异化为拉长版BT，弱化项目运营绩效考核的约束力。92号文与10号文的规范，遏制住了这种势头的发展，对PPP项目绩效评价起到了促进作用。但是，规范后系统性的评价体系仍然处于空缺状态。

《指引》为绩效评价设置了详细的程序要求、提供了绩效评价工作方案和绩效评价报告的参考模板，为PPP项目建设期和运营期的绩效评价提供了一级、二级指标参考和指标解释示范，建立了较完备的绩效评价指标体系，基本解决了前期项目缺乏系统性绩效评价体系的问题。

2、绩效评价办法可操作性不足

由于前期PPP的发展还处于探索阶段，绩效评价如何实施也缺乏实践经验，在编制绩效评价内容时，往往对实际可操作性欠缺考虑。有的只是照本宣科地采用工程项目的考核办法，指标过于专业化和细化，例如道路的裂缝长度、桥梁桥面平整度，而这些内容实施机构能否真正实施，实施过程中是否需要专业服务机构介入，一些纯技术指标测定发生费用的承担等问题，是在实施方案和合同中不易考虑到的。

解决此类问题可借助专业第三方机构，结合政策法规、行业惯例、实践经验和历史数据制定合理可行的绩效指标体系，确保评价指标可获得、可评价、获取指标成本可控。

3、绩效评价内容流于形式

评价内容过于片面或者简单，评价方式流于形式，这样的绩效评价很可能造成政府支出责任的“固化”，与保底收益无异，从而失去了评价的真正意义。

此外，还存在绩效评价仅仅停留在运营维护本身的问题，忽略了PPP的特殊性。发展PPP的目的是为了加快公共基础设施建设，提高公共服务水平，不仅要讲求经济效益，还得强调社会效益。而在有些评价中，就忽视了PPP实施带来的社会效应、生态环境效益、可持续影响这些方面，仅局限于工程化的维护，从而脱离了PPP绩效评价的特点。

《指引》出台部分解决了这一问题，根据《指引》PPP项目在进行绩效评价时，要对项目“产出”、“效果”、“管理”进行全方位评价，还原PPP的公共属性。

4、绩效管理程序缺失

在《指引》出台前，没有政策明确PPP项目绩效管理的标准程序，大部分PPP项目实施方案和合同中只是提到绩效评价由哪个部门实施，但是实施主体是实施机构、行业主管部门还是财政部门，由哪个部门牵头，后续如何操作，所有的程序细节都没有提及，这同样会导致绩效管理在具体实施时无从下手。

《指引》出台很好的解决了这一问题。《指引》明确绩效管理主体及分工结构，（1）项目实施机构——PPP项目的绩效管理工作主要由项目实施机构开展；（2）财政部门——负责绩效管理制度建设、业务指导及再评价、后评价工作（监督工作）；（3）行业主管部门——对项目实施机构的绩效管理工作进行指导和负责建立健全本行业、本领域核心绩效指标体系。在流程上制定了“设定绩效目标与指标”——“绩效监控”——“绩效评价”——“结果运用”的全过程流程，指导PPP项目绩效管理工作。

《指引》同时明确了施行前已发布中标通知书的项目如何适用，即：对于绩效评价指标及结果应用等条款，沿用采购文件或项目合同中约定，绩效目标与绩效指标体系不完善的，可参照《指引》补充完善；对于绩效监控、绩效评价相关工作，要按照《指引》开展。考虑到前期PPP项目大都缺乏明确的绩效目标与绩效指标，因此在“设定绩效目标与指标”——“绩效监控”——“绩效评价”——“结果运用”全流程中首先要作的明确绩效目标与指标，修订PPP合同相关条款。

随着全面预算绩效管理的实施以及PPP项目绩效管理高峰期的到来，PPP绩效管理的重要性和必要性日渐凸显，那么，PPP项目绩效管理该如何实施？相关政策是如何进行规范的？实践中暴露出来的这些问题如何解决？这些都将在后续研究中一一解答。