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来源：中国财经报

编者按：2020年是地方政府债券全面自发自还五周年。五年来，各级财政部门按照《预算法》要求，深入推进地方政府债券发行管理改革，规范、透明的地方政府债券发行机制逐步建立健全，为保障积极财政政策有效实施、防范化解地方政府债务风险、促进经济社会发展发挥了重要作用。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，进一步做好地方政府债券发行工作，本报与财政部国库司共同开设“地方政府债券自发自还五周年”专栏，专题宣传地方政府债券发行管理改革取得的成就，深入报道各地财政部门和相关单位的经验做法，为各界更全面了解地方政府债券发行工作提供一个信息交流平台。

强化规范管理 探索创新发行

自2015年新预算法实施以来，财政部全面推行地方政府债券发行制度改革。上海市严格执行地方债发行管理规定，建立健全发行管理机制，积极承担改革试点任务，不断提高地方债发行规范化、市场化管理水平。上海市于2011年被列为首批地方债自发代还试点省市之一，2014年参与首批地方债自发自还试点。自2011年11月上海市自行发行全国首单地方债以来，截至2020年6月，累计发行地方债7061.8亿元，主要用于城市基础设施建设、生态环保、民生保障、旧区改造、轨道交通建设等公益性重大建设项目，更好发挥地方债对于稳投资、促增长的重要作用，确保经济社会持续平稳健康发展。

上海陆家嘴金融贸易区

一、夯实管理基础，加强风险防控

近年来，上海市委、市政府按照国务院的部署，高度重视政府债务管理工作，积极采取有效措施，不断完善政府债务管理制度。建立完善地方政府举债融资机制，全面落实预算法和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，对于公益性事业发展确需政府举借债务的，一律通过发行地方政府债券方式融资，严格规范政府举债融资行为，严禁各类违法违规变相举债。加强政府债务规模控制，根据国家对地方政府债务实行限额管理的要求，严格在债务限额内合理确定政府债务举借规模，统筹考虑项目建设资金需求，债务风险水平、综合财力、存量资金等情况，合理分配新增政府债券额度。加强债务风险评估和预警，制定应急处置预案，建立预警和分级响应机制，严格风险事件责任追究。2019年底，按审计口径计算的全市政府债务率为46.1%，低于100%-120%的警戒线，债务规模适度，风险总体可控。

二、规范发行程序，强化流程管理

在地方债发行中坚持在规范管理上下功夫，覆盖发行前准备阶段、发行后续管理阶段的全流程，确保地方债发行工作规范到位。

一是规范地方债发行机制。制定发行兑付办法和招标发行规则等制度文件，夯实基础，规范管理。遵循公开、公平、公正的市场化原则组建承销团，择优选择评级机构，并形成了每三年开展一次组建承销团和选择评级机构的机制。

二是科学确定发行期限。综合考虑债务年度偿还计划、项目期限、投资者需求、市场偏好等因素，科学确定发行期限，近年来逐步提高长期债券发行占比，更好匹配项目资金需求和期限。选择发行时点上，综合考虑项目的用款时间和市场利率波动情况，合理确定最优发行时点。

三是认真组织债券发行。严格按照财政部关于公布地方债发行计划、发行前信息披露、信用评级等有关规定组织发行，在债券发行前召集区级财政和相关部门开会，部署做好债券发行工作。同时，始终坚持地方债发行实行市场化的原则，在每批债券发行前组织承销团会议，强化承销团成员的市场化意识，要求承销团成员按市场化原则参与投标。

四是加强还本付息管理。严格按照财政部要求进行操作，对于市级债券部分，在市级预算中优先安排资金保障债券本息；对于转贷区级债券部分，市级于每年初将转贷区级债券的全年还本付息计划以正式发文形式下达，要求各区按时将还本付息资金上缴市级。在每期债券还本付息前的规定时间内，将全市的还本付息资金划拨债券登记托管机构，同时，按规定公布还本付息公告，提高信息披露的准确性和及时性。

三、创新发行业务，拓宽融资渠道

上海国际金融中心建设作为一项重大的国家战略，创新与开放是上海的立足之本。上海按照国家要求，结合国际金融中心建设战略，积极开展创新探索，从地方债发行制度改革的初期，发行了地方政府自行发债的首单；到改革发展阶段，发行了自贸区债券和上交所债券的首单；再到改革深化阶段，推出了商业银行柜台市场发行。

（一）首次在上交所发行地方债，拉开全国地方债在交易所发行序幕

为做好财政部提出进一步促进投资主体多元化，改善二级市场流动性的要求，2016年11月11日，上海市通过“财政部上海证券交易所政府债券发行系统”成功发行了300亿元地方债。这是全国首单在证券交易所招标发行的地方债，券商类金融机构踊跃参与，承销比例达到33%，进一步拓宽了地方债发行渠道，吸引了更多的证券交易所债券市场投资者参与地方债投资，积极推动地方债投资主体多元化、改善地方债交易流动性和促进地方债市场长期健康发展。同时，通过上交所发行地方债，支持做大做强全国债券市场，促进上海国际金融中心建设和发展。

2016年11月上交所地方债首发

（二）成功发行上海自贸区债券，推进投资主体多元化

为落实党中央、国务院关于改进地方债发行方式，加快自贸区建设有关决策部署，2016年12月8日，上海市通过公开招标方式，在中国（上海）自由贸易试验区成功发行30亿元自贸区债券。本次发行的上海市政府自贸区债券是我国首只自贸区债券，区内及境外机构投资者认购踊跃，其中3家外资银行参与地方债承销，这是外资银行首次参与地方债承销业务。地方债在自贸区发行，对于发展我国政府债券市场、推进自贸区金融改革具有重要意义，一方面拓宽了地方债发行渠道，形成了可复制、可推广的操作经验，吸引了外资金融机构等参与地方债投资，促进地方债投资主体多元化；另一方面丰富了自贸区优质人民币资产品种，增加了自由贸易账户内资金的投资方向，助推人民币国际化进程。

2016年12月上海自贸区地方债首发

（三）稳步推进商业银行柜台市场发行，扩大地方债影响力

2019年6月，根据财政部的统一部署，上海市通过商业银行柜台市场发行了5亿元三年期专项债券。本次柜台债在发行后两天内即分销完毕，个人投资者和中小机构投资者的分销金额约各占一半，达到了预期效果。在柜台债发行准备阶段，邀请有资格且有承销意向的承销团成员报名成为承办银行，并加强需求调研，摸底了解承销意向。在柜台债发行分销期，统一宣传口径，加大宣传力度，突出地方债安全性高、收益稳健、流动性强等优点，增强投资者的参与感与获得感，营造了良好的市场氛围。柜台债的顺利发行，有助于促进投资主体多元化，满足中小投资者的投资需求，为进一步拓展地方债发行渠道积累了宝贵的经验。

2019年6月上海地方债柜台首发

四、规范定价机制，提高市场化水平

自2015年地方债发行制度改革以来，地方债发行定价市场化水平不断提高，地方债发行利率高于同期限国债收益率已成为地方财政部门和市场投资机构的共识。按照财政部有关进一步提升地方债发行定价市场化水平的要求，分析了解各承销团成员的投资额度和投资意向，强化承销团成员的市场化意识，要求承销团成员按市场化原则参与投标。合理设定发行参数，在财政部提出的单一标位最高投标比例不超过计划发行量35%的要求基础上，上海自2011年自发试点以来，始终对承销团成员的全场最高投标比例合理设定为30%，避免个别承销商的非理性投标影响到债券招标的市场化结果，确保招投标倍数维持在合理区间。

五、建立协调机制，提升发行效果

地方债发行管理工作涉及面广，政策性强，加强组织协调是工作顺利开展的基本保障。上海市财政局作为上海地方债发行主管部门，加强与有关各方协商沟通交流，确保每一批债券发行准备井然有序，发行结果圆满成功。

一是加强横向联系。主动与项目主管部门沟通，加强部门协商配合梳理项目，及时沟通信息，明确职责分工，督促各部门各司其职、各尽其责、凝聚合力，共同推进地方债顺利发行。督促项目单位和主管部门落实管理责任，加快项目建设进度，确保形成有效投资。

二是加强纵向指导。不断加强对区级工作的指导，形成上下联动。在发行前组织区财政局、专项债券项目的第三方评估机构部署准备工作，按照财政部要求梳理落实项目，加强对区级制作专项债券项目实施方案的指导，对选定的第三方评估机构开展培训，确保债券发行前期准备平稳有序；在债券存续期阶段，明确存续期公开主体，妥善布置、全面指导，督促区级财政做好新增债券存续期信息披露工作。编制制度汇编，内容涵盖地方债发行制度改革以来的有关债务管理、债券发行等政策文件，对区级财政局进行专题培训，确保全市形成合力。

三是加强市场沟通。发行前加强市场调研，发行后进行跟踪分析。定期召开承销团会议，公布本批次地方债发行的基本情况，同时了解各承销团成员的投资意向，将发行信息、投资信息、市场信息在发行人和投资人之间进行共享、互通有无。在每批债券发行后，对承销团成员参与发行的情况进行跟踪，细化分析主承销商以及历年来承销占比较高的承销团一般成员在该批次发行中的具体投标情况，了解投资机构最新的投资意愿和投资策略，做好政策宣传和业务沟通工作，确保年度发行工作顺利完成。

六、设立信息专栏，加大公开力度

完善地方债信息披露机制，规范信息披露流程，增强地方债信息透明度，提高信息披露质量，满足地方债投资者需求。不断细化地方债发行前、发行后、存续期及重大事项、还本付息等信息披露。按照时间节点在上海财政门户网站、中国债券信息网等网站全面详细公开地方债发行相关信息。2017年，上海财政网站特设了“地方债”专栏，汇集发布各类地方债发行相关信息。专栏设置了制度文件、发行信息披露、存续期信息披露、发行结果、付息兑付公告、其他公告通知、政府债务预决算等7个子栏目，涵盖了地方债相关的所有信息。在发行准备阶段，按照规定披露地方债发行计划、发行信息、信用评级等信息。在债券存续期阶段，由市、区两级在各自门户网站上公开新增债券存续期信息，按照统一格式公开新增债券使用情况、项目建设进度、运营情况等内容，不断推动提高地方债信息披露的标准化、规范化水平。