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来源：南京卓远  作者：杨卫青

 

      2018年下半年以来，随着国际国内环境的复杂多变，地方政府面临着来自多重多层的挑战和任务，如债务化解、经济结构调整、城市发展等。近期，不少区域的地方政府开始着手或已经开展了对区域国资国企的体系重构与结构调整。近日，重庆市发布了《重庆市国有资本投资、运营公司改革试点实施方案》（以下简称“实施方案”），南京卓远认为该实施方案对推进重庆市的国资体系和结构调整有积极的促进作用，试作分析如下：

 

 

一、地方政府国资国企调整案例

（一）成都市国资布局结构调整

图1 重组后成都市国有企业架构图

     今年来成都市启动新一轮国资国企改革，按照加强国企党的建设深化国资国企改革发展“1+4”实施方案，通过横向战略重组，市属一级国有企业由20家重组为13家，数量减少35%，平均资产规模从451亿元增至983亿元，4家企业资产规模超过千亿，企业规模经济水平和产业集中度得到有效提升；通过纵向压缩层级，形成一级资本运营平台、二级投资经营平台、三级专业化公司的国有资本运营结构。具体来说，本轮成都市重构国资布局结构调整的实施要点主要表现在以下方面：

 

      1、实施战略性重组，推动国有资本在重大产业、金融行业、基础设施、生态环境、公共服务五大领域集中集聚，基本形成了契合城市定位、充分体现功能、企业错位发展的国有资本布局。

 

     2、改组成立了9家国有资本投资运营公司，在产业引导、新经济培育、城市基础设施建设、金融服务、轨道交通和环境保护等领域，通过投资融资、产业培育、资本运营等方式延伸产业链、培育产业生态圈。

 

    3、聚焦“一行业一企业、一主业一公司”，指导企业加快推进内部专业化整合，压缩管理层级，形成扁平化管理机制。

 

    4、组建了5家专业化公司，加速引领城市能级提升和产业结构升级。

 

（二）三亚市国资布局结构调整

 

 

图2 重组后三亚市国有企业架构图

     2019年6月，三亚市公布了《三亚市加快国有资本布局优化调整全面深化国资国企改革实施方案》，根据市属国有企业的功能定位和经营状况，依托优势企业重组优化相关产业，构建“2个平台公司+6个产业集团”的国有企业发展新格局。三亚市重构国资布局结构调整的思路和要点如下：

 

1、按照产业相近、行业相关、主业相同原则，通过合并、划转、并购、新设等方式完成了1个国有资本投资运营平台、1个国有资产处置平台、6个产业集团的国资架构。

 

2、为多举措推动国有企业持续高质量发展，助力海南自贸区、自贸港建设，新设三亚崖州湾科技城管理局有限公司和三亚崖州湾科技城开发建设有限公司作为制度创新平台，其管理方式另行规定。

 

3、三亚将力争到2021年，市属国有企业资产总额达1500亿元，培育1家国有控股上市公司；力争到2025年，市属国有企业资产总额达到3000亿元，培育3家国有控股上市公司，推进国有经济在三亚城市发展中的基础支撑和战略引领作用显著增强。

 

（三）哈尔滨市国资布局结构调整

图3 重组后哈尔滨市国有企业架构图

      2019年8月，哈尔滨市发布《哈尔滨市属国有企业集团布局结构战略性调整工作方案》，将22家调整为14家，并为14家企业制定了各自的调整实施方案。通过调整，形成“产业相关板块”、“城市建设及相关产业板块”、“提供公共产品和服务板块”三大板块。

 

      哈尔滨市按照专业专注、不搞多元多层的原则，采取分步实施的方式进行重组，其重组思路如下：

 

1、在集团层面进行整合，将目前除金融、文化外的22家调整为14家，整合后明确各集团功能定位，确定主业。

 

2、将市直有关部门持有市属企业集团及其所属子企业的股权划转给市国资委持有或有关企业集团持有。

 

3、将产权清晰且不影响企业偿债能力的市国资委出资企业集团所属企业一并调整。

 

4、对各集团所属企业不符合主业发展方向的，限期由各集团自行清理，清理后将有发展前景且不影响集团信誉评级的企业，整合到其他功能定位相同或相似的企业集团。

 

二、区域国资国企重构的出发点与指导原则

结合近些年来地方国资国企布局结构调整的背景和实践，分析总结本轮国资国企体系重构的出发点和指导原则如下：

 

（一）区域国资国企重构的出发点

1、增强国有资本的活力、控制力、影响力和抗风险能力

     以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的当前我国的基本经济制度，做强做优做大国有企业，不断增强国有资本的活力、控制力、影响力和抗风险能力是维护和巩固我国基本经济制度的根本要求。在上述要求指引下，面对当前我国国资布局和结构不合理、运行效率低下的问题，重构国资国企，推动产业集聚和转型升级，化解过剩产能，培育核心竞争力和创新能力成为必要。

 

2、盘活国有资产存量，促进国有“四资”合理流动

      由于指导思想和管理体制上的原因，很多地方长期存在着大量的低效甚至无效资产，“僵尸企业”遍布，占据了大量的资金、劳动力、技术等生产要素，降低了资源配置效率。通过重构国资国企的契机，加快市场出清，盘活存量资产，让资源从过剩领域流向更具发展潜力的领域，从低效领域流向高效领域，建立一个高质量的国有经济。

 

3、服务于城市发展战略、优化国有资本布局、提升城市产业竞争力

      国资国企，既是一座城市发展最稳固的基石，也是城市活力的重要来源。国资在城市基础设施、公共服务等领域一直不断拓展发力，鉴于当前城市公共服务、基础设施已经比较成熟，国资国企应立足城市发展大局，主动担负起促进产业升级、加快城市更新、保障改善民生等重任，推动国有资本向关键领域和优势产业集聚。

 

 

（二）区域国资国企重构的指导原则

1、优结构

      重构国资国企，要不断优化国有资本布局结构，引导国有资本向战略性关键性领域、优势产业集聚，以高质量发展为主线，推动地方国有资本重组整合，最终形成契合城市定位、充分体现功能、企业错位发展的国有资本布局。

 

2、塑体量

      重构资本布局不仅强调结构优化，亦要注重体量重塑。按照主业归核、资产归集、产业归位的原则，大力推动国有企业重组整合，有效提升国有企业规模经济水平。

 

3、聚主业

     聚焦主业、精准发力，剥离低效无效资产和非优势业务，集中资源做优做强主业，是企业增强核心竞争力的重要途径。

 

4、铸专业

      本轮国资国企重构，有服务城市发展、促进城市产业升级的需求，故深入教育、医疗、体育、生活服务等过去政府投入不足、社会资本介入不够的一些民生领域，打造一批国企民生品牌，以更好地服务市民高品质生活需要，形成“民生改善-企业成长-城市发展”良性循环。

三、以“卓远国资国企改革九宫格模型”分析实施方案

     继2018年7月中央颁布《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》一年之后，2019年7月22日，重庆市印发《重庆市国有资本投资、运营公司改革试点实施方案》，加快推进重庆市国有资本投资、运营公司（以下简称“两类公司”）改革试点工作。以下将从“卓远国资国企改革九宫格模型”视角来对实施方案进行分析：

 

图4 卓远国资国企改革九宫格模型

      2015年，党中央、国务院颁布了《关于深化国有企业改革的指导意见》，随后的几年内出台了一系列配套文件，形成了“1+N”政策体系。分析总结这一列政策文件，南京卓远认为新一轮国资国企改革主要从产权制度、治理机制和管理机制三个角度出发，按照市场化运行主体要求改革国有企业产权制度和治理机制以及现行国资管理体制，以激发国有企业的内在活力，最终提高国有经济对整个国民经济的控制力和影响力。 

 

      实施方案从授权机制、治理结构、运行模式及监督与约束机制四个方面对两类公司的试点工作的开展提供指导意见。结合卓远的分析模型来看，国资国企改革，产权制度是基础。两类公司改革是政企分开的一种探索，政企分开方能产权明晰。两类公司需要配套产权制度改革，能否把产权制度改革融入到两类公司改革中，直接关系国企改革的成败，唯有投资到位、权利到位，责任才能到位。

 

     法人治理结构是公司企业高效有序运行的内在要求，治理机制改革是两类公司改革的重要环节。虽然，当前国有企业基本完成了公司制改革，但还有很大一部分企业尚未形成有效的法人治理结构，权责不清、激励和约束不足、缺乏制衡等问题较为突出，董事会基本形同虚设，未能发挥应有作用。两类公司试点能否顺利推行，还取决于内部治理机制的建设情况。这亦是中央和地方层面均在试点两类公司的同时，加码落实混合所有职能改革、董事会职权试点、推行职业经理人制度试点、企业薪酬分配差异化试点等措施的原因。

 

      两类公司改革也是国资管理体制改革的探索，在政府部门和国有企业之间加入一个中间层，形成“政府部门-国有资本投资运营公司-国有企业”三层架构，两类公司位于中间层，受政府部门委托（试点过程中需根据两类公司的具体定位和实际情况，按照“一企一策”原则，制定监管清单和责任清单），负责国有资本市场化运作。两类公司“要积极探索以管资本为主的有效运营模式”，以资本为纽带、产权关系为基础建立健全投资与被投资关系，切实完善市场化经营机制。 

 

四、实施方案将有助于推动重庆市国资国企的重构与整合

（一）从两类公司的功能定位来看实施方案对重庆市国资国企重构的积极影响

      根据实施方案，两类公司被定为“国有资本市场化运作的专业平台”，负责国有资本运作，不从事具体生产经营活动。其中国有资本运营公司“在关系国计民生的重要行业和关键领域，按照市政府确定的国有资本布局和结构优化要求，以对战略性核心业务控股为主，通过开展市场化投资融资、战略性新兴产业培育和资本运作等，发挥投资引导和结构调整作用，推动产业集聚和转型升级，化解过剩产能，培育核心竞争力和创新能力”；国有资本运营公司“以财务性持股为主，通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，引导和带动社会资本共同发展，促进国有资本合理流动”。从其功能定位上看，两类公司的组建将有助于促进重庆市国资布局调整和结构优化，盘活存量资产，促进重庆市“四资”合理流动。

 

（二）从两类公司的组建方案看实施方案对重庆市国资国企重构的积极影响

      从两类公司的组建方案来看，“组建国有资本投资、运营公司，应有助于推动股权或资产按照产业关联度实施资源整合，提升协同效应，减少重复投资”，”实行‘一户一策’、’一企一报’，履行决策程序后实施”。两类公司的组建方案为日后重庆市国资国企布局结构重构提供指导思想，即实施企业重组要依据产业关联度，提升协同效应；企业重组实行“一户一策”，分别制定各户的调整实施方案。

 

（三）从两类公司的运行模式看实施方案对重庆市国资国企重构的积极影响

      从两类公司的运行模式来看，两类公司积极探索“以管资本为主”的运营模式，“注重通过公司治理行使股东权利，健全以资本为纽带的投资与被投资关系”、“ 围绕服务全市经济社会发展战略和优化国有资本布局结构目标，决定公司经营方针和年度投资计划，在授权范围内，对投资活动自主决策，落实国家产业政策和全市重点产业发展规划”。两类公司有责任依据国家产业政策和全市重点产业发展规划，利用资本市场进行运作，通过进入和退出某个企业、行业，来实现产业结构调整和布局优化，两类公司将成为重庆市国资布局结构调整和优化的重要推手。

 

 

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