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来源：南京卓远    作者：陈飞虎

      随着国内PPP项目逐步进入执行阶段，履约过程中暴露出来的问题也越来越多，其中，项目投资发生变动，是很多PPP项目执行中都会遇到的常见问题，但PPP项目超估算或超概算了该怎么办，是否需要重新立项、重新进行财承论证？会不会对PPP项目招标采购有效性造成影响？这一系列的问题已成为困扰各方的一个难题。

       下文中，南京卓远将结合实操项目经验，立足于项目边界条件（即建设规模、建设内容）不变的前提下，探讨PPP项目超估（概）算的处理措施与建议。

 

 

 

一、PPP项目超估（概）算的原因分析

     目前，我国尚无专门的政策性文件对PPP项目的超估算、超概算问题进行准确界定，按实操及通常理解，我们认为超估算一般是指初步设计概算超可研投资估算；超概算一般是指施工图预算超初步设计概算，或者竣工决算超初步设计概算。如果一个PPP项目面临超估（概）算问题，那么首先要做的应该是区分原因，只有找准“病因”，才能“对症下药”。在此可以从PPP项目实施方案中双方风险分担约束机制进行梳理，分为三个层面，即政府方（实施机构）层面、项目公司层面、不可抗力层面。具体见下表：

 

     

      以实操情况看，原则上PPP项目中的 “工程建设”类风险均由项目公司承担，因而由项目公司自身原因造成的超估（概）算问题理应由项目公司自行承担，且不予调整估算或概算（当然，特殊情况下另有约定的除外）。因此，下文主要围绕政府方原因或不可抗力造成的超估（概）算问题的处理措施展开论述。

 

二、PPP项目超估（概）算的处理措施

     目前，就中央政策层面而言，仅有一个10%的规定，却没有一个清晰明了的处理方式，许多省（自治区、直辖市）、市、县（区）在政府投资项目管理领域内关于超估算、概算问题的处理也是各自规定，个别地区在10%的基础上还有缩小控制比例、资金数额限制等更为严格的规定。

     因此，在具体PPP项目操作过程中如遇相关问题，建议首先从项目属地的政策、规定入手逐级向上梳理，以求因地制宜，为问题解决找到最合适路径。

 

（一）政府方原因或不可抗力造成的超估算

1、工程方面处理流程

     PPP项目超估算一般发生在招标采购前或招标采购结束、项目开工建设前等阶段，传统政府投资项目超估算处理方式：项目初步设计概算超过可研批复的投资估算10%以内的，报发改部门核定额度后由概算审批部门批复；项目初步设计概算超过可研批复的投资估算10%的，由实施机构重新编制和报批项目可行性研究报告，或修改初步设计及概算，重新报批。

      参照上述处理原则，结合PPP项目自身属性所固有的特点，在项目所在地缺乏处理流程或处理流程不完善时，可参考以下处理流程：

 

图1  政府方原因或不可抗力因素造成的超估算处理流程

 

     

      上图在认定为政府方原因或不可抗力因素造成超估算的前提下，进一步区分超估算的程度（以10%为临界值）运用不同的处理流程。

      另外，应注意的是，对照上图，在申请估算调整时实施机构应首先提交以下材料：1）估算调整申请报告书；2）原可行性研究报告以及批复文件；3）由具备相应资质单位编制的估算调整书；4）根据项目情况需要提交的其他相关材料。

 

2、不同程度超估算处理建议

如下表所示：

 

注：受篇幅限制，上述所涉原招标采购有效性问题将另文论述，本文从略。

 

（二）政府方原因或不可抗力因素造成的超概算

     按现有政策，经批准的初步设计概算应当作为项目建设实施和控制投资的依据。不得轻易突破，如确需突破，应上报调整，此为项目超概算的基本处理原则。

1、工程方面处理流程

      实操中超概算问题多发生在项目公司编制施工图预算阶段及项目工程建设过程中，在项目所在地缺乏处理流程或处理流程不完善时，可参考以下处理流程：

 

 

 

图2  政府方原因或客观因素造成的超概算处理流程

 

      与超估算处理流程类似，在认定为政府方原因或客观因素造成超概算的前提下，也进一步区分超概算的程度（以10%为临界值）运用不同的处理流程。

     同时，申请概算调整时，作为项目法人，项目公司应提交以下材料：1）概算调整申请报告书，主要包括：项目基本情况，设计变更的主要理由，设计变更规模及主要内容，工程量变化对照清单，概算调整与原批复概算对比表，概算调整的原因、依据和计算方法等。2）原初步设计文件、概算书和初步设计批复文件。3）由具备相应资质单位编制的概算调整书，存在设计变更的，要提供调整后的初步设计或施工图设计文件。4）根据项目情况需要提交的其他相关材料。

 

2、PPP操作流程方面处理建议

      在政府方原因或客观因素造成超概算的情形下，建议项目公司根据地方政府规定的概算调整办理程序执行，同时就PPP项目操作流程而言，假设原招标采购依然合规有效，则需要根据调整后的建设项目总投资（初步设计概算），委托第三方咨询机构调整《实施方案》（如需），重新编制《财政承受能力论证报告》，重新确定政府方支出责任，重新批复财承论证后，合同双方签订PPP项目补充协议。

 

 

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