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来源：南京卓远   作者：袁从龙

 

      2019年9月，湖南省人民政府办公厅转发《湖南省国资委以管资本为主推进职能转变方案》（下称“《方案》”），要求进一步深化国资国企改革，推进国资监管机构职能向管资本的转变。《方案》明确国资监管机构要以提高国有资本效率、增强国有企业活力为中心，不断调整优化监管职能、监管方式，提高国有经济的竞争力。南京卓远认为实现国资监管从“管人、管事、管资产”到“以管资本为主”的转变不仅有利于国资监管机构从宏观战略层面调控国有资本布局，行使法定出资人的权利，还有利于提高国有企业活力、竞争力，更好的适应市场，提高自身竞争力。

 

 

一、《方案》推出的背景与意义

（一）方案推出的政策背景

      十八届三中全会明确提出，完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制。2015年8月，中共中央、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，作为新时期指导国资国企改革的纲领性文件，提出了新时期国资国企改革的目标任务和重大举措。意见中关于完善国有资产管理体制部分明确提出向以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。

      2017年4月，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》，要求国务院国资委准确定位，探索完善国有资产监督管理体制机制，加快调整优化监管职能和方式，推进国有资产监管机构职能转变，进一步提高国有资本运营和配置效率。

      以管资本为主转变国资监管机构监管职能，强调监管机构简政放权，不干预企业依法行使自主经营权，以增强企业活力和市场竞争力；强调加强国有资产监督，提高国资监管效能，落实保值增值责任，防止国有资产流失。

     《湖南省国资委以管资本为主推进职能转变方案》充分贯彻和吸纳了党中央、国务院关于国资监管机构监管职能改革的文件精神要求，国资委根据本省实际制定了符合地方国资现状的国资监管职能转变方案。

 

 

（二）方案的意义

南京卓远通过分析总结近一轮国资国企改革的政策体系，认为本轮国资国企改革主要围绕产权制度、治理机制、管理机制三个方面进行改革，目的在于提高国资国企的活力、控制力和影响力。湖南省国资委出台的《方案》完全契合了上述几个方面，通过简政放权、加强出资人监督体系建设、完善法人治理结构等手段，有利于实现激发国有企业活力、提高国有企业市场竞争力、确保国有资产保值增值、促进地方产业结构升级的目的。

 

 

 

二、方案解读

     《方案》包括三部分：总体要求、主要任务和组织实施。第一部分“总体要求”提出了国资委职能转变的指导思想、基本原则和总体目标；第二部分“主要任务”从强化管资本职能、加强国有资产监督、精简监管事项、整合相关职能、改进监管方式手段、加强党的建设等六个方面提出了职能转变的具体措施；第三部分“组织实施”明确坚持试点先行，结合企业实际情况，分类放权、分步实施，确保放得下、接得住、管得好。随文下发精简事项附表，共计36项，其中，取消监管事项21项、下放监管事项11项、授权事项4项。

     （一）总体目标。转变方案总体目标是完善国资管理体制，改革国资授权经营体制，推动国有企业依法享有自主经营决策权，建立权责清晰、管理科学、规范有序的国有资产监督管理制度。具体到省属国有企业经营能力上，要努力培育1-2户每年有稳定百亿利润盈利能力的企业和一批每年有数十亿利润盈利能力的企业群体；力争到2020年省属国有企业净资产收益率达到全国平均水平，2025年达到全国中上等水平。

本方案主要针对省属国资企业，各市州国资监管部门可参照本方案要求，结合本地实际情况，制定国有资产监管机构的职能转变方案。

    （二）准确定位，简政放权，激发活力。方案明确国资委专司国资监管，不承担政府公共管理职能，不干预企业自主经营权。国资委以管资本为主健全监管制度体系，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，遵循市场规律依法放权于企业，激发企业活力、创造力和市场竞争力。

 

    （三）优布局，管投资，重运营，强建设。一是优化国有资本布局。围绕服务国家和全省发展战略，按照“有进有退、归核归集”的思路，打造国有资本运营平台、基础设施投资运营集团、实体产业集团公司等三类地方国有企业，推进监管企业战略性重组，归并主业，促进辅业向行业龙头、优势企业集中。二是完善投资监管体系。管好监管企业投资方向，严控投资风险。三是突出国有资本运营。优化资源配置，组建两类公司，促进产业转型升级，提高监管企业证券化水平，推动国有资本向重要行业、关键领域、战略新兴产业集中。四是规范董事会建设。充分发挥董事会的决策作用，实现规范的公司治理，建立健全相关考核评价制度。五是加强委派董事履职管理。严格选派、管理股权代表和董事，依法完善国有企业法人治理结构并行使出资人职责。六是健全激励约束机制。实现业绩考核和薪酬分配协同联动，“业绩升、薪酬升，业绩降、薪酬降”，进一步发挥考核分配对企业提质增效和转型升级的导向作用。

    （四）加强国有资产监督，防止国有资产流失。着重加强出资人监督体系建设，强化企业财务监督、专项审计监督，建立协同高效的监督机制，避免国有资产流失。

    （五）精简监管事项。方案明确了36项取消、下放和授权事项，一定程度上为国有企业进行松绑。

    （六）加强职能整合，提高监督效能。推进国企改革职能、经济运行监测职能、科技创新职能和要素资源配置职能的整合，深入推进分事行权、分岗设权、分级授权，确保权力运行协调顺畅。

    （七）改进监管方式和手段，科学有效监管。积极推进法治化监管、清单式监管、差异化监管、信息化监管，按照法律法规、公司章程相关规定行权履职，建立和完善国有资产出资人监管的权责清单和动态调整机制，因企施策，提高国资监管的及时性、针对性和有效性。

    （八）加强党建工作，发挥党的领导作用。巩固党组织在国有企业法人治理结构中的法定地位，发挥党在涉及国有企业“三重一大”事项中的领导作用，坚持落实党风廉政建设。

 

三、从管企业到管资本转变的阻碍是什么？

1、国有企业代理成本高

      现代企业制度实现了所有权和经营权分离，投资者不一定直接从事企业经营管理活动，但仍可以通过行使重大决策权、选择企业经营管理者或者通过法人治理机构的运作来约束经营者的行为。政府作为国有企业的出资人并不直接从事企业经营活动，通过选派和聘请的方式选择管理层从事企业经营管理活动，国资委代政府履行出资人职责，专司国有企业监督管理工作，这就建立起国有产权的委托代理关系。

      国有企业经营权很大程度上掌握在上级指派的一把手或主要领导的手中，董事会、监事会等内部管理机构很难发挥应有的作用，国有企业内部管理不规范，企业领导人员权力缺少制约等等都会带来较高的代理成本。两权分离还是要回归一定的所有者控制，国资国企改革需要在这之间做好平衡。

 

2、体制、人才与激励

      国有企业管理行政色彩浓厚，体制僵化问题一直以来都是为人们所诟病的。企业主要负责人通过行政指派、任免，并且薪酬水平由上级决定；企业高层主要人员亦官亦商；许多地方国有企业内部管理效率低下，行政审批流程复杂；企业用人、薪酬决定等都受到监管部门控制；专业性较强的岗位由于待遇较低、激励不足，很难招到合适的人选；企业招聘进来的关系户很难与所需岗位相匹配…

      在这种体制和背景下，再好的制度和方案也很难最大限度的激发企业的活力和创造力。国资国企改革不仅需要处理好产权制度、治理机制、管理机制等问题，还要面对行政干预、人情世故，否则，若在同等条件下与民营企业相竞争，国企很难有一战之力。

3、国有资产保值增值与国有资产流失

      国资国企改革中很重要的一个原则就是要确保国有资产保值增值，虽然这有利于保证国有资产安全，但也在一定程度上压抑了真正企业家本该有的冒险精神，造成企业管理者怕担责、不敢为，对于一些投资项目缺乏积极性。这一点不利于激发国有企业的活力，当然确保国有资产安全是第一位重要的，这就需要企业经营者做好权衡。

4、与政府关系、行政干预

      国有企业承担着促进经济、社会发展的责任。《关于深化国有企业改革的指导意见》中提出将国有企业划分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。商业类国有企业存在市场化程度相对较高的经营性业务，业务对象不局限于地方政府，其与政府关系相对比较容易厘清；但是公益类国有企业却不同，公益类国企提供保障民生、服务社会、提供公共产品和服务，业务多与地方政府、财政存在着千丝万缕的联系，与政府关系可能较难清晰地厘清。

 

     地方投融资平台公司作为典型的公益类国有企业，承担着城市建设和运营的责任，在城市基础设施投融资、建设、管理、运营和维护等方面都发挥着重要作用。基础设施建设具有资金投入大、周期长、公益性（经济回报少甚至无直接经济回报）的特点，这就决定了地方投融资平台企业必须与地方财政捆绑在一起——不论是通过政府采购、委托代建等形式进行基础设施建设都需要财政资金支付款项，财政紧张地区的投融资平台企业可能会背负较重的债务负担。由于投融资平台企业债务多是为地方政府代建基建项目、地方财政拖欠项目款项形成的，平台企业又受地方国资监管机构监管，其与地方政府的关系就很难实现政企分开，市场化转型也就无从谈起。

     除此之外，行政命令式的项目安排也让许多地方企业缺乏经营自主性。这种地方政府既是商务上的合作方，又是顶头上司、监督管理部门的复杂关系，可能会阻碍国资国企改革，这种形势下的国资监管职能转变可能就不那么顺畅了。

 

四、以管资本为主转变监管职能是国有企业焕发活力的必要一步

      尽管国资国企改革面临重大阻力，以管资本为主转变监管职能仍是实现现代企业制度、激发国有企业活力和创造力的重要手段。传统的管人、管事、管企业模式极大地限制了国有企业经营的自主性，资源利用率较低，难以实现资源的优化配置，这是与走市场化道路的方向相违背的。

     在国务院国资委出台方案后，各省相继推出适合本地实际的国资监管职能方案，各地方方案总体上与中央层面差别不大，多是增加了一些地方特色的内容。

      总之，深化国资国企改革，促进以管资本为主转变监管职能，简政放权，这是新时代促进国有企业更好的适应市场竞争、走市场化道路的重要手段。

 

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