文章选读：

随着园区高质量发展的要求，开发建设的前期规划越来越重要，而开发建设始终离不开大量的投资,因此，在推进园区进程中规划与决策建设项目的同时，应加强对资金平衡的重视,确保项目具有在经济方面的可行性,才能顺利推进经济与社会各方面的发展。

园区开发是当前各地共同面临的时代主题和城市发展主要形式，与传统单体项目相比，园区开发项目在合作范围、开发时序、运作方式、回报机制等方面均有其特殊性及复杂性。面对园区建设项目巨大的资金缺口，如何实现开发过程中的资金平衡，是我们需要重点关注的。因此，以资金循环系统为基础的资金供给与需求平衡测算，则成为园区建设投融资规划的核心所在。

一、提出背景

自2007年土地出让实行彻底的“收支两条线”，园区开发项目实行封闭运作的土地出让收入均需通过“政府性基金预算”的口子得以安排，且自2016年发展至今，中央层面在土地储备的筹资方式、资金来源渠道等方面进一步加以规范，2019年3月发布的财金〔2019〕10号文，明确新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出，这对于主要依靠政府性基金预算（土地出让收入）进行资金平衡的园区开发项目来说，无疑是一个前所未有的严峻考验。

因此，当前投资主体单一、过度依赖土地和财政的投融资体制亟待改变，利用财政资金和现有资产的杠杆作用，引入社会资本参与基础设施建设和公共服务领域的创新投融资体制需进一步探索和完善。依据项目的不同类别，选择政府主导的债务融资平衡、负债融资加部分引入社会资本等资金平衡模式。

从生命周期看，园区建设项目包含投资建设期、运营与投资回收期。一般情况下，投资建设期资金，主要通过政府财政预算直接投入、土地收益通过财政转移支付投入以及政府投融资企业融资进行平衡；运营与投资回收期的资金平衡则需进一步考虑还本付息、运营收入、政府补贴、建设期所形成资产折旧、运营成本等因素。

二、资金平衡方案设计

（一）资金平衡方案设计步骤

为实现开发过程中的资金平衡，前期投融资规划要从“输入—规划—输出”三个模块进行设计：

1、输入

（1）项目规划

梳理计划实施项目，其中哪些由政府承担，哪些通过市场机制解决，对建设项目进行梳理分类，落实投资责任主体。

（2）项目可行性分析

通过项目可行性分析，摘录出各项目的关键要素，为具体的投融资方案提供制定依据。项目关键要素包括：项目投资主体、项目性质、项目建设期限、项目盈利水平、投资估算、项目规模等。

（3）资金供给能力分析

资金供给包含财政资金、地方政府投融资企业自有资金、土地资源出让资金等。通过近年来政府公共财政预算收入与支出数据统计，以及地方政府投融资企业负债率梳理对政府财政能力、融资能力进行分析。

2、规划

（1）近期投资计划

按照投融资模式、类别、功能、对应的投融资主体、资本金比例等对项目进行总体明细梳理，并对各类项目的投资进行总体估算。

（2）重大项目资金需求

按照重点区域、领域和重大项目的功能、类型、对应的投融资主体、投融资模式等进行分类，根据项目可行性分析报告测算资金需求量。

（3）可投入资金预测

根据城市可支配财政资金，按照前置规划项目设计以及批准预算，以及投融资平台企业自有可投入资金，预测可投入资金及投入的项目领域、结构。

（4）资金缺口测算

以资金循环系统为基础，测算各类项目的资金缺口。资金循环系统的运行基于财政能够承受的基础，在此过程中保障财政平衡，债务可控。

3、输出

（1）确定融资规模

根据确定的项目投资总额和可利用的财政资金、可以投入项目中的自有资金，确认项目的融资规模。

＞按照前置顶层设计规划的投资项目，以及其可行性研究报告中的投资估算，确定项目投资总额。

＞根据前置可投入财政资金及投入的项目领域、结构的预测，确定可利用到项目上的财政资金。

＞根据投资主体的实际情况确认可以投入项目中的自有资金。

（2）明确投融资主体

包括地方政府、地方政府投融资企业、社会资本、金融机构等。

（3）选择融资方式

主要包括股权方式、债权方式、政府和社会资本合作（PPP）、产业基金四大类。

（4）梳理融资时序

融资时序主要依据项目的开发时序和土地开发时序来确定。

＞项目开发时序主要从市场实现度和设施增值幅度两个维度进行建设项目分析，并进行排序，将其落在矩阵的四个象限里面，并按优先、次要、最后、摒弃顺序进行排序。

＞土地开发时序主要从周边开发情况、道路交通状况、公共服务设施配套情况、人文与自然环境、开发难度几个维度进行分析。

（二）资金平衡方案内容

资金平衡方案的设计，在资金需求、资金供给的基础上进行展开。

1、资金需求

根据工程可行性研究报告批复，明确各项目投资总额、资本金额度、负债融资额、项目投资回收期（区分项目建设期、还款期），在此基础上对项目资金总需求进行测算。

2、资金供给

资本金来源。通常资本金依据项目建设进度，由财政直接拨款在建设期内分年度拨付到位。

负债资金筹措。融资渠道包括股权、债券、PPP、基金等方式，金融机构贷款仍为当下主要融资渠道，贷款最长期限可达30年，通过设定还款宽限期，在项目建设期对债务无需偿还，在还款方式上也可以选择较为灵活的方式达成资金的有效平衡，以应对大规模建设时期的巨大资金筹措和还本付息压力。此外，在一定程度上引入社会资本，积极尝试和推动PPP融资模式，成为分担项目建设资金压力的主要手段。一方面，政府推动PPP模式为社会资本与公益性项目之间找到了结合点，弥补了政府资金之不足，另一方面，社会资本具备较强的专业性，有利于项目工程的顺利实施。

3、资金平衡

经营预测。对于市场付费类、准公益类项目，在运营与投资回收期可产生一定的现金流，如污水处理收费收入、学校和医院收费收入等，在资金平衡测算中应对项目自身产生的现金流进行测算。

为满足还本付息，除去经营性现金流入之外，当地政府分别以财政预算直接投入、土地出让收益做为偿债资金来源，在偿债期内分年度进行专项补贴。因此，对于未来一段时间内的财政能力、土地收益情况须进行分析、预测，以预判投融资的综合资金平衡。

三、结语

随着园区高质量发展的要求，开发建设的前期规划越来越重要，而开发建设始终离不开大量的投资,因此，在推进园区进程中规划与决策建设项目的同时，应加强对资金平衡的重视,确保项目具有在经济方面的可行性,才能顺利推进经济与社会各方面的发展。