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作者：研究中心 吕林杰
结合相关政策及实践案例的梳理分析，我们认为全域土地综合整治的实施程序可以粗略分为谋划阶段、准备阶段、实施阶段、运营阶段。本文将对各阶段的要点进行探索阐述。
一、谋划阶段：信息收集与处理
谋划阶段主要解决的是信息收集与处理的问题，即通过前期调研了解区域内土地综合整治的需求，并在此基础上编制相关规划、制定整治实施方案。
（一）前期调研
全域土地综合整治以乡镇为基本实施单元，因此涉及范围较广，需要通过调研了解区域内土地情况：例如有哪些土地需要整治、分别属于什么类型、可能的整治方式是什么等等。可以通过实地走访、入户发放调查表等形式展开前期调研工作。
（二）征求群众意见
在《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）中明确指出“禁止违背农民意愿搞大拆大建”，《自然资源部办公厅关于进一步做好全域土地综合整治试点有关准备工作的通知》（自然资办函〔2020〕1767号）也提出要“充分考虑基层诉求，广泛听取群众意见”，因此征求群众意见是项目谋划阶段必不可少的环节。在前期调研的基础上再次征求区域内群众的意见，并与涉及拆迁的农户签订协议。
（三）编制或优化相关规划
《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）（以下简称《试点工作通知》）指出，全域土地综合整治试点工作的展开要“以科学合理规划为前提”，具体而言，包括了乡镇国土空间规划、村庄规划。
1、乡镇国土空间规划
根据《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，“乡镇国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护作出的具体安排，侧重实施性”。基于对“实施性”的要求，在乡镇国土空间总体规划的编制上要注意找准乡镇的定位，避免雷同；对于详细规划要注意明确发展的空间边界，并基于此确定各项指标；对于专项规划要注意边界清晰、项目明确。
2、村庄规划
根据《试点工作通知》，编制村庄规划的责任主体为乡镇政府，在村庄规划的内容方面要注意以下几个方面：一是要详细具体，即“将整治任务、指标和布局要求落实到具体地块”；二是要注意耕地保护，即“确保整治区域内耕地质量有提升、新增耕地面积不少于原有耕地面积的5%”；三是要控制建设用地，即“做到建设用地总量不增加”；四是要注意保护生态红线，即“生态保护红线不突破”。
考虑到土地整治项目的收益性问题，要在规划阶段做好统筹工作，将土地整治和经营性项目进行整体开发，把农业发展、乡村建设、生态保护、旅游开发等产业要素统筹起来，主动发挥全域土地综合整治的平台作用，发挥资源整合优势，充分挖掘土地的复合价值。
（四）制定整治实施方案
《试点工作方案》要求省级资源主管部门牵头制定具体的土地综合整治实施方案。综合来看，方案的内容应当包含以下几个方面：
一是对整治区域基本情况的梳理及实施全域土地综合整治可行性的分析，尤其是要梳理清楚土地利用现状，如耕地和永久基本农田的分布情况、村庄的布局情况、产业的布局情况、当前在土地利用和发展上存在的问题等等，并在此基础上从乡村发展需求、土地整治潜力、项目融资能力等角度分析项目可行性。
二是制定土地整治工作的目标，例如在耕地保护、村庄发展、生态保护、产业发展布局、人居环境改善、历史文化保护、基础设施布局等方面预期想要达到的效果，目标的设定要切实可行且便于量化统计及考核。
三是要明确实施内容边界及资金估算，具体在哪些地块展开哪方面的整治工作、建设规模、建设期限、是否涉及新增耕地、确定责任主管部门等，在项目的安排上注意要与乡村规划的衔接，涉及到调整永久基本农田布局的要按照规定执行。同时明确每个项目的计划投资额度、资金来源，对于整治区域整体还要进行资金平衡分析。
四是要做好进度计划安排，包括整体实施期限及计划、重大工程的进度计划、资金安排计划等等。
五是项目效益及风险分析，对土地整治项目实施后可能形成的经济、社会、生态效益进行分析，例如耕地的面积增加和质量提升对农业生产的影响、腾退建设用地对乡村建设的影响等等。同时还要对项目实施可能遇到的风险进行预测分析并提出对应的解决措施。
六是项目验收标准及程序，提前设定验收标准有助于项目的实施推进。
七是保障措施，一般而言包括组织、资金、监管、制度等方面的保障。
二、准备阶段：资金筹集
准备阶段主要解决的是资金筹集问题，一般而言，全域土地综合整治项目的资金来源包括政策性资金及社会资金。
（一）政策性资金
政策性资金是我国土地整治项目的主要资金来源，一般包括国家或地方政府每年收缴的新增建设用地有偿使用费、非农建设经批准占用耕地所缴纳的耕地开垦费等，此外为支持乡村振兴等三农工作，中央及地方也有其他一些政策性资金安排，整合各类涉农资金发挥叠加效益是全域土地综合整治项目在资金来源方面的首要选择。例如山东省菏泽市定陶区的全域国土综合整治项目工作实施方案提出要“将农村土地综合整治、农业综合开发等39类涉农、涉地资金整合集中使用”。
此外，地方政府还可以利于政府拨款和政策性贷款来设立公益性基金，运用基金方式支持土地整治项目。
（二）企业资金
创新投入机制吸引社会资金的投入是土地整治项目弥补资金缺口的关键，除了向政策性银行贷款之外，还可以通过PPP模式引入社会资金。从政策支持角度来看，早在2008年国土资源部《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》中就提出要积极探索市场化运作模式、引导社会资本参与土地整理项目，此后在多个政策中也指出鼓励政府和社会资本合作（PPP）模式参与土地整治。从实践的角度来看，则需要明确项目的投资回报来吸引社会资金，可以有以下几种方式：一是相关指标的获取或指标收益成本返还，包括耕地占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用指标等；二是政府出台奖补措施；三是政府收购不能完全由项目实施单位参与交易的指标。
（三）村民资金
村民作为全域土地综合整治项目的受益者，在项目融资环节也具备一定的积极性，但需要通过政府来进行调动及提高。一方面可通过和村民约定一个高于银行存款利率的资金回报率来吸引村民资金，另一方面可以对参与融资的村民按投资比例进行土地整治项目的效益分红。
三、实施阶段：资金投入与运转
实施阶段是土地综合整治项目的具体推进，涉及到资金的投入与运转问题，通过对现有部分全域土地综合整治案例的梳理，我们认为重点要关注以下内容。
（一）资金投入要点
由于涉农资金种类较多，且来源于多个部门，因此容易造成重复投资、投资规模不足等问题，这就需要将涉农资金进行整合，在此基础上加以利用，才能发挥出最大的效益。可以用基金形式投入，即整合涉农资金设立专门的全域土地综合整治基金，以此投入土地整治项目。
（二）资金投入及运转的形式
通过对已有案例的梳理，我们认为在全域土地综合整治中资金投入与运转的形式主要有以下几种。
1、政府主导形成专项账户
有农村土地综合整治办公室下设储蓄资金办公室，所有资金存入该办公室形成专项账户，并建立各项资金的使用审批制度，已保障项目资金能够专款专用，保护项目资金的安全与使用效率。同时由农村土地综合整治办公室对整个过程进行监督及审查。
2、政府与农户联合
由当地乡政府和土地部门共同向土地整治项目投入资金，同时由村民投工投劳参与土地整治项目，通过土地整治提高耕地质量来为农户带来收益。
3、政府与企业联合
由当地政府与负责建设的城投公司共同组建负责项目实施的平台公司，平台公司作为全域土地综合整治项目的实施主体，负责资金筹措及运营，以及项目全过程的实施与管控。具体的，可以根据项目中不同的业务板块，由平台公司与对应的专业化公司成立各个项目公司，并由各个资金方和当地城投公司共同成立基金公司，由基金公司向各个项目公司注入资金。
4、土地股份合作社
可鼓励农户自主参与，引导全域土地综合整治项目所涉及的农户在规定的条件和程序下组建土地股份合作社，或集体资产管理公司，由该村集体组织负责对项目资金的投入与运转。
四、运营阶段：资金收益返还
（一）项目盈利来源
全域土地综合整治项目的运营在于整治后土地的利用，因此资金的收益返还也与土地整理后增值收益有关，主要可分为以下几类，一是农用地生产能力提高带来的收益增值，二是在政策规范范围内对耕地占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩指标、工矿废弃地复垦利用指标等等的流转收入；三是土地整治后相关产业的发展收益，通过增强乡镇的自我造血能力达到产业振兴的目的，这也是提高全域土地综合整治项目资金收益返还的关键部分。
（二）项目收益保障
由于全域土地综合整治项目盈利性较低，为了保障项目收益，一般还需要政府对相关流动指标做出规范。例如山东省济南市黄河镇在“整镇推进”土地综合整治项目中，就明确了济南市关于对增减挂钩指标交易的保底价格，为30万元/ 亩。
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