新专栏背景：随着江苏、山东、甘肃、陕西等多地融资平台新政的出台，各地投融资监管政策趋严，城投公司从“融资端”向“投资端”转型已成必然趋势。通过长期的一线跟踪调研，我们认为“城镇化”“资本化”“市场化”将成为其转型要遵循的三大主线方向，因此特推出新专栏——三大主线研究专栏，以期为广大客户的发展和创新带来一定指引借鉴作用，敬请期待。

作者：研究中心 刘洪鹏

大量研究表明，都市圈的形成和发展有其内在的主导力量和机制，而且对于不同的都市圈，其表现形式又有所不同。研究南京都市圈发展的核心推动力量和机制，对于把握其发展的核心问题，探索其未来发展模式具有重要意义。

一、都市圈及形成的主要驱动因素

（一）都市圈及都市群的概念界定

都市圈的概念最早由法国学者戈特曼于1957年提出。一般认为，都市圈的是指在一定地理或行政区域内，由一二个大城市或特大城市为核心，辐射带动周边一定范围内的一批中小城市，使其成为具有一定影响力、竞争力的区域城市群或城市带，但迄今为止，对于都市圈的范围界定一直还没形成一致的观点。都市圈昭示了经济组织与聚居模式方向，是城市发展的一种高级形态,其发展是衡量一个国家或地区社会经济发展水平的重要标志。

都市圈特征和功能包括三个方面：一是有一个中心城市；二是圈内的城市结构完整，即形成合理的城市体系；三是各城市间联系密切尤其是中心城市对外围城市间的集聚与扩散作用明显。都市圈的范围取决于中心城市的辐射范围，中心城市的中心城市对都市圈的意义十分重大。其规模和能量决定了它辐射的远近因而也就决定了都市圈范围的大小。中心城市的性质甚至在很大程度上决定了都市圈的性质。

（二）都市圈发展驱动因素研究

关于都市圈的形成条件和发展驱动因素，国内外学界从不同的角度进行了大量的理论和实证研究。国外的学者（J.Friedmann,1986；K.R.Kunzmann,1991） 认为都市圈的形成是基于中心城市扩散和郊区化的结果，中心城市用地扩展和环境恶化、交通技术和信息技术的革命促进了都市圈空间形态的演化。综观国外学者对城市群在内的城市与区域形态的理论与实证研究其研究重点经历了从静态到动态、从小范围到大区域（大都市带）的转化已经形成了一个多视角、多层次、多尺度理论。

上海交通大学安泰管理学院的高汝熹等（2006），主要从都市圈形成的动力机制（市场作用）、都市圈成长的协调机制（制度建设）和都市圈成长的均衡机制（竞争合作）三个方面来阐述都市圈的发展动力。浙江发展研究中心的王祖强等（2010）在对长三角都市群形成研究中，认为工业化、国际化、市场化和政府作用四个是推动长三角都市圈形成和发展的基本力。市场化推动了市场规模扩大和分工的深化工业化促进了产业结构升级、经济组织完善及空间形态的优化，国际化使得长三角逐步纳入全球生产体系政府的制度创新促进了长三角地区的竞争与合作。

（三）国内外主要都市圈的形成

国外都市圈形成和发展较早，东京、纽约、大湾区都是著名的都市圈。作为世界著名的都市圈之一，东京都市圈有其成功的一面，同时也存在着明显的失误和突出的问题。1959年的城市发展战略确定东京的空间发展模式是绿带加卫星城“一极集中”模式，即单核“外溢”发展模式，最后城市空间的扩张失去了控制，急速的畸形集聚加上不受约束的连绵外溢成了东京都市圈的典型特征。第二次世界大战结束时，东京的人口为CPR 万，城市型土地利用范围大致在半径DE 公里左右；东京都核心区达到625平方公里，都市圈1.7万平方公里内集聚了大约3258万人，占全日本超四分之一总人口。结果，单核外溢发展的“回波”效应导致中心区的地价急剧上升，竞争力和活力下降。

国内都市圈近些年成长迅速，《中国都市圈发展报告2019》（戴德梁行）从“经济活跃度”、“商业繁荣度”、“”交通便捷度“、“区域联系度”四个维度，31个指标分析，把全国26个都市圈按发展成熟度划分为四个层：成熟型都市圈包括长三角、粤港澳，其核心城市总体经济实力和交通便捷度等较为突出，周边中小城市也相对经济发达；赶超型都市圈包括京津冀、成渝，都市圈在发展均衡度上虽存在欠缺，但都市总体实力大大高于全国平均水平；成长型都市圈包括以青岛为首的12个都市圈，相比成熟型和赶超型，总体发展成熟度较为偏弱，且均存在明显的弱势方向，但拥有明显的平稳或快速发展趋势，未来发展潜力巨大；培育型都市圈主要是位于中西部地区的10个都市圈，城市发展受地域、交通、人口等因素影响较大，因此都市圈整体发展相对滞后。

作为成熟型都市圈，长三角各项分值相较粤港澳更为均衡。长三角都市圈由上海市、南京市、杭州市、宁波市等中心城市及绵延区城市组成，在经济活跃度、商业繁荣度、交通便捷度、区域联系度四个方面均位于全国首位，是全国综合发展质量最高的都市圈。

二、驱动内因：工业化与城镇化

研究认为，工业化与城市化存在一种互动传导的内在机制，这一机制分为两个过程：一是工业化对城市化的促进。由于技术创新等原因导致不同部门生产率的差异，推动生产要素如劳动力、资本等从农业部门向非农部门转移。从空间形态来看，表现为从农村地域向城市地域集聚并带来了产业结构、空间布局和组织形态等方面的变化，从而促进了城市化的进程。二是城市化对工业化的反向推动。城市成为人类经济社会活动的主要载体使得要素在空间上高度集聚，产生的规模效益和分工效应不断提升生产和交易效率，继而推动工业化进程。在工业化和城市化相互促进下，产业结构不断调整城市空间形态不断演变且表现出非常明显的阶段性特征。

（一）工业化完成后期，要求产业空间重构

研究南京都市圈的形成、发展和演化，要依托于长三角这个更大的都市群。中国经济的腾飞开始于改革开放。长三角地区龙头上海基于雄厚的工业实力和经济基础，加上改革开放后外资大量涌入，以及1992开始的浦东大开发，最先完成的工业化进程，在2000年左右，上海已经率先初步实现了工业化。苏南地区、南京及都市圈的核心城市依托国企改革和民营经济发展，继上海之后开始大规模工业化进程。2011年，南京的工业化进程渐趋成熟，迈入后工业化发展拐点，科技研发、信息、金融等服务业逐渐成为经济主导，产业结构转型，产业质态升级。2020年，南京服务业增加值占GDP比重已升至62.8%（图1），成为经济的绝对主导力量；后工业化和产业结构调整对南京都市圈区域的产业空间结构提出了新要求。

首先，南京现代服务业的发展需要集聚更多的高端要素，同时扩大和延伸其服务范围，不仅满足本地需求，还要服务于更广泛周边区域，以支持这些高端服务业，尤其是生产性服务业持续发展。而都市圈周边城市，尤其安徽成员市仍在工业化进程中，加快高端制造业发展和传统产业提升，这些都离不开现代服务业支持。南京与周边区域经济联系日益紧密、产业互补性增强、分工逐步深化。在客观上就需要发展核心城市齐全的服务功能，区域产业分工明确、层次清晰的大都市圈作为经济社会的空间载体。

图1 南京三次产业结构演进图（2000-2020）

（二）城镇化日趋成熟，推动外延式发展

南京的工业化与城镇化发展，清晰地实证了两者的相互促进。工业化快速推进不断集聚高端要素，加快了城镇化进程；当城镇化加速提升，一方面为产业结构升级提供要素支撑，另一方面城市发展边界延伸需求推动城市空间外延式发展。

在2006年至2013年，南京经历工业快速增长阶段，规模以上工业总产值年均两位数的高速增长期（除2009年国际金融危机影响）（图2），同时伴随着城镇化也快速发展，常住人口城镇化率突破80%，在2011年之后，南京初步实现了工业化，规模增长逐步放缓，开始缓慢的产业结构调整升级过程，城镇化进程也逐步趋缓。2020年，南京城镇化率已达86.8%的位居全国前列的高水平，城镇发展趋于成熟。无论是产业结构转型，还是城镇化发展，不可避免推动城市空间边界向域外延伸。

图2 南京规模以上工业总产值和常住人口城镇化率演进

三、驱动外因：区域市场化动力

根据对都市圈发展历史的研究，一般认为，市场化是推动都市圈发展的核心动力。在市场机制充分有效配置资源的推动下上，都市圈内城市间经济联系持续加强，经济增长对都市圈的结构形成提出需求，及提供物质条件，同时促进各城市产业结构、经济结构转换与升级，最终促进都市圈的形成和发展。

（一）南京都市圈是长三角都市群的延伸

对比南京都市圈和上海及长三角核心都市群发展，从区位地理、发展历程、经济联系、驱动因素等方面，南京都市圈都是上海都市圈及长三角城市群的延伸和发展，而不是作为独立的都市圈存在。从区位地理方面，南京作为长三角核心城市之一，与苏南、上海经济联系紧密，南京都市圈是长三角向中西部辐射带动的重要转换枢纽。从发展历程看，南京继上海完成工业化和城市化后，开启了加速工业化发展进程，同时完成城镇化的加速期。从经济联系看，南京、扬州、镇江等苏南地区一直和上海等长三角经济关联紧密，承接其辐射带动，尤其在金融、科创、外贸发展等领域；最后，在市场化方面，沪苏浙市场化发展接近，水平相对较高且保持稳健提升。安徽则相对落后，市场化进程的推进，将促使南京跨界发展，加速南京都市圈的形成和成长。因此，南京都市圈是作为长三角都市群的拓展和延伸，伴随着工业化、城镇化发展，在市场化动力作用下，逐步形成和发展的。

（二）跨区域市场化是发展的核心动力

南京都市圈的市场化发展可以在长三角整体的市场化发展中得到体现，整体来看，上海、江苏、浙江、安徽的市场化指数（樊纲）一直稳步提升（图3）。其中，上海、江苏、浙江比较接近，水平相对较高，安徽则明显先对落后（图3）。此外，民营经济的发展体现了市场活力，从民营经济占经济比重来看，2006年到2019年，南京民营经济比重提升了接近12个百分点（图4）。市场的活力显著增强。根据《2020南京市民营经济发展报告》，2019年南京民营企业完成税收占全市的59.33%，新增高新技术企业占全市比重超过85%；2020年高成长性企业占全市比重超过85%。这些凸显南京民营经济的活力，也增强了南京市场化的动力。

图3 上海、江苏、浙江、安徽市场化发展指数（樊纲）

图4 南京民营经济占整体经济比重

国际化开放经济被认为是推动上海及长三角都市圈发展的重要动力。从南京的开放发展情况来看，南京2020年外贸总值达774亿美元，是2004年3.75倍，外贸依存度为36%；实际利用外资总额达到45亿美元，也增长了超1倍（图5）。总的说来，南京国际化开放发展也在逐步增强，但外贸依存度比起上海的90%仍然不高，且呈下降趋势。同时，国外投资的增速及在总体投资的比重也相对不高。因此，国际化虽然在推动南京及都市圈发展中的发挥了促进作用，但这种作用相对来说还不是很强。

图5 南京对外贸易和实际利用外资情况

（三）市场化提出超越行政区划的需求

南京都市圈跨越江苏、安徽两省，是典型跨行政区域都市圈，也是国家战略中的东、中部过度带。都市圈内部安徽成员城市和核心城市南京处在相对不同的工业化、市场化、国际化发展阶段。具体来说，南京的已经完成工业化进程，产业结构逐步升级，市场化高水平较高，国际化也在快速推进；而安徽正处在工业化快速发展和产业升级叠加进程中，同时，市场化步伐也仍然相对滞后。市场机制要求强化两地产业链分工、区域要素集聚和再平衡。同时，南京在科技研发、信息、金融等高端生产性服务业的壮大发展也需要拓展服务范围。因此，跨区域发展，要求都市圈内部各地政府在市场化发展、产业分工、区域规划等方面超越行政区划，打破内部壁垒，加速都市圈融合。

四、都市圈形成过程中的政府作用

在中国还处在转型时期的背景下，市场竞争机制还不完善，市场发育不完全、功能不健全、运行不规范等现象仍然存在。政府一方面要承担培育与发展市场的职能，另一方面要承担部分替代市场的职能。南京都市圈的三级协同发展体系，在推动都市圈发展方面进行了很好的探索。

城市联盟三级运作机制。是南京都市圈自上而下与自下而上利益需求协调的传导工作机制。2013年，首届南京都市圈党政联席会上，八市联合成立了“南京都市圈城市发展联盟”，起草了《南京都市圈城市发展联盟章程》。随后，城市发展联盟成立了14个专业协调委员会，进一步完善都市圈协同发展的组织安排和工作机制，形成目前较为完善的都市圈“决策—协调—执行”三级合作的“协同工作网络”，南京都市圈就此走向“区域政治共同体”的时代。决策层设联盟理事会，决策顾问由各成员市书记、市长组成，工作平台是南京都市圈党政联席会议，每两年召开一次，主要任务是指导南京都市圈合作发展的原则、方向、政策等重大问题决策。作提案等。协调层是联盟秘书处，设在南京市发改委，同时也是常设办事机构，负责处理都市圈日常工作。执行层设行业委员会和跨界合作委员会，行业委员会主要任务是研究制定本专业年度工作计划，商讨开展项目合作的措施，协调解决本行业跨区域的合作发展问题。跨界合作委员会由《南京都市圈区域规划》中规划建设的“共建重点增长区域”所涉及的相关区县组成，协调跨界地区合作发展。

图6 南京都市圈三级运作机制

五、基于核心动力的发展建议

（一）推动基于要素流动市场化的区域产业重构

研究表明，市场是都市圈形成与发展的本质推动力，其发展过程就是在市场化的进程中实现要素集聚和再平衡过程。因此，南京都市圈的发展应以产业经济为主线，以市场化为核心，推动基于都市圈内部要素流动的产业重构和协作，这将是南京都市圈发展取得成功的关键。

都市圈的突出地位是市场机制作用的结果，实践和研究一再证明用行政力量推动总是不成功的。因此，政府的作用必须遵循市场导向和运用市场机制，而且市场机制并非自动形成，尤其针对南京都市圈的显著跨区域特性和两地市场化、工业化发展阶段的巨大差异，政府可以大有作为。

市场机制的完善是都市圈成熟的重要标志,而相应管理机构的构建则标志着都市圈的运作进入正轨。南京都市圈成员应积极培育和完善市场机制,以产业分工和创新协作为先到，强化南京中心城市功能,扶持都市圈内成员城市的发展,同时在都市圈制度建设方面, 积极巩固都市圈形成发展的成果。

（二）建立基于利益分配市场化的协同激励机制

如何构建市场化的利益协同和激励机制，形成协同发展驱动力，则是南京都市圈持续展现活力的源泉。尽管南京都市圈的规划实施中有规划文本作为引导机制，城市发展联盟作为组织保障，三级运作机制作为利益协调机制，规划实施过程中，仍然有基层合作动力不足，跨区域不同层级政府间协调过程中话语权不对等，合作协议约束力弱等情况，导致城市间合作难以进行。这些可归结为南京都市圈规划实施缺乏基于市场化利益分配的协同激励，以及约束机制。

为此，需要加强都市圈内部发展合作共识的培育，建立基层市场化利益协调和激励机制：一方面将规划动态评估与政绩考核体系挂钩，另一方面，按照成本共担、利益共享的原则建立市场化合作的激励策略，增加合作双方、乃至多方的利益捆绑。