作者：基建咨询部 吕林杰

一、关于标题中的“高质量发展”

与河北、宁夏等地沿用中央《工作意见》中“完整准确全面贯彻新发展理念”这一定语不同，江苏《实施意见》突出了“推动高质量发展”，这与江苏省在党的十九大以来确定的“高质量发展走在全国前列”目标保持一致。
“实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革”，这是中央对“碳达峰、碳中和”的精准定位，表明了“双碳”并不只是直观上表现出的生态环保问题，更深层次的本质仍是发展问题。因此江苏省结合自身发展战略强调“高质量发展”也正是对“双碳”本质的扣题。

二、关于政策文本的框架逻辑与要点

通过对中央《工作意见》与江苏《实施意见》的框架梳理，可以看到江苏《实施意见》的政策框架逻辑与中央保持一致，并结合地方实际进行了调整。具体来看包含十个部分、三十四条内容，并提出构建“八大体系”，以“全面贯彻落实碳达峰、碳中和各项决策部署，更好推动高质量发展”。

（一）总体要求概述

在江苏《实施意见》的第一部分，即总体要求部分，明确了江苏省推进高质量发展做好双碳工作的指导思想、工作原则、主要目标。其中主要目标部分，不同于中央《工作意见》中定性表述和定量数据指标相结合明确我国碳达峰、碳中和的发展目标，在江苏《实施意见》中则以定性表述为主。2025年相关指标以“完成国家下达目标任务”为目标，侧面说明了国家对各省市的双碳指标目标值还未到公开时机。此外，2030年“二氧化碳排放量达到峰值并实现稳中有降”、2060年“碳中和目标如期实现”的表述与中央《工作意见》基本一致，稳中求进。

（二）“八大体系”要点

在江苏《实施意见》的第二部分至第九部分，以“低碳”为核心提出构建“八大体系”，大致可分为顶层指导、产业领域、保障支撑三个部分。

1、顶层指导：转型发展体系、产业结构体系

转型发展体系突出“绿色低碳”，从要求各类规划融入双碳要求、结合区域发展战略优化低碳发展区域布局、引导低碳生产生活方式建设低碳社会等角度为切入点；产业结构体系突出“低碳高效”，从严控“两高”项目、产业绿色低碳转型、发展战略性新兴产业、提高能源利用效率等角度展开。

结合实际情况来看，江苏省倚重偏轻的产业结构形成了高耗能行业占主导地位、能源消费以煤为主的现实情况，且碳排放自1997年以来始终位于全国前五，面临巨大的减排压力。产业结构向低碳高效调整发展势在必行，一方面是需要严控高能耗高排放，另一方面则是相关产业的绿色地铁发展。在此次《实施意见》中，结合江苏省产业现状，提出对“两高”项目实施“清单化、动态化管理和用能预警”，并明确提出“对能源消耗占比高的钢铁、水泥、平板玻璃、炼油、乙烯、合成氨等重点行业和数据中心组织实施节能降碳工作”，此外还提出工业领域推进低碳工艺革新、服务业低碳发展、农业固碳增效、新兴技术与绿色低碳产业融合赋能战略性新兴产业等发展要求。

2、产业领域：能源利用体系、交通运输体系、城乡建设发展体系

江苏《实施意见》中三大产业领域与中央《工作意见》一致，是双碳工作的重要发力点。能源利用体系强调“低碳安全”，从强化能耗和碳排放控制力度、严控化石能源消费、发展非化石能源、建设新型电力系统、深化能源体系改革等层面展开。交通运输体系突出“绿色低碳”，从结构调整、推广节能低碳交通工具、鼓励低碳出行等角度推进。城乡建设发展体系围绕“低碳”从各环节融入双碳理念、发展绿色低碳建筑、优化建筑用能结构等方面切入。

从能源利用系统来看，要实现碳中和，化石能源和非化石能源的消费比例要达到 1:9 左右，而目前，江苏的这一比例是 9:1，提高非化石能源比重是关键。对此，江苏《实施意见》重点提出发展核电、氢能、海上风电、光伏、地热能源等等。从交通运输体系，江苏地理条件决定了水路运输的优势，因此“加快发展江海河联运”“打造绿色货运配送’江苏模式’”成为关键。

3、保障支持：技术创新应用体系、碳汇巩固提升体系、转型配套体系

技术创新应用体系部分强调关键核心技术攻关、重大科技平台建设、先进适用技术应用推广等方面。碳汇巩固提升体系关注生态系统碳汇能力、碳汇增量等内容。转型配套体系则包含了投融资财税价格政策支持、法规标准和统计监测体系的建立健全、绿色技术和经贸合作、减污降碳协同增效制度机制构建等内容。

其中在投融资财税价格政策支持部分，提出“加大财政资金支持力度，整合设立全省碳达峰、碳中和专项资金，设立省级投资基金”。在此方面，江苏省已经展开行动，并重点突出了对技术创新的重视。2022年1月28日，江苏省科学技术厅及财政厅发布《2022年度省碳达峰碳中和科技创新专项资金项目指南》，明确对六类项目组织进行资金资助，项目完成验收后，符合条件的还将予以滚动支持。

（三）组织实施

江苏《实施意见》第十部分包含加强组织领导、注重总体设计、强化推进落实、严格监督考核等内容。其中，总体设计部分提出要形成碳达峰、碳中和“1+1+N”政策体系，并明确了决策咨询等专业人才机构的作用。在监督考核部分，按照中央《工作意见》“将碳达峰、碳中和相关指标纳入经济社会发展综合评价体系”的要求基础上，江苏省还“将碳达峰、碳中和工作成效纳入高质量发展考核”，呼应了高质量发展战略。

三、关于“争做示范”

2020年11月12日习近平总书记视察江苏时提出，希望江苏“在改革创新、推动高质量发展上争当表率，在服务全国构建新发展格局上争做示范，在率先实现社会主义现代化上走在前列”，为江苏发展标定了新方位。围绕履行“争做表率、争做示范、走在前列”使命，江苏《实施意见》中提出了多个创建示范、试点方向（表1）。

表1 江苏《实施意见》中提出的创建示范方向

四、基建业务方向与机遇

“碳达峰、碳中和”工作作为“经济社会系统性变革”，对经济社会发展的影响体现的方方面面，其中也包含这对基建业务的影响。结合前文对江苏《实施意见》的梳理与分析解读，我们认为今后基建业务的发展方向与机遇有以下几点值得注意。

一是能源基础设施建设。在严控化石能源消费方面，主要涉及天然气管网等建设，《实施意见》明确提出“大力推进沿海天然气管网和沿海LNG接收站规划建设”。在发展非化石能源方面，主要涉及风光水火储相关设施建设，《实施意见》明确了对光伏、风电、核电、氢能、地热能源等非化石能源的支持。此外在城乡建设部分的优化建筑用能方面，提出“建筑太阳能光伏一体化”“建筑太阳能光伏一体化”等发展要求。

二是低碳交通基础设施建设。在低碳交通工具方面，体现在相关配套设施方面，如充换电设施、加氢站等，《实施意见》明确提出“加快构建便利高效、适度超前的充换电网络体系，推动加氢站规划建设”。在低碳出行方面，体现在低碳出行体系基础设施建设，《实施意见》明确提出“积极构建’轨道+公交+慢行’低碳出行体系，加快推进城市轨道交通、公交专用道、快速公交、微循环公交以及步道、自行车道等基础设施建设”。此外，考虑到智慧停车、智慧路灯等新基建对于治理交通拥堵的贡献，结合《实施意见》中“充分利用大数据技术，实施精准化、综合性拥堵治理”的要求，可以认为智慧停车、智慧路灯等新基建业务也是一大机遇。

三是城乡建设方面。主要涉及海绵城市、美丽乡村建设、市政基础设施节能改造等内容，在《实施意见》中均有明确表述：“系统化全域推进海绵城市建设” “实施农村人居环境整治提升，建设美丽宜居乡村”“推进绿色农房建设，加快现代化农房和村庄建设”“大力推进既有建筑、老旧供热管网等市政基础设施节能改造”等等。

四是碳达峰、碳中和决策咨询。在全国上下积极推进“双碳”工作的同时，专业人才的重要性也更加凸显。在组织实施部分，《实施意见》提出要“建立完善碳达峰、碳中和决策咨询机制，强化专业人才机构的引领和支撑作用”。据此可以认为，在基建咨询业务体系内开展碳达峰、碳中和决策咨询业务，也是顺势而为。