以PPP合同为基石，构建PPP项目风险防控网

南京卓远城镇化和产业发展研究中心主任 褚昭华

南京卓远城镇化和产业发展研究中心高级研究员 李学乐

引言

对于PPP项目而言，实操风险的分析与防控不能无的放矢，要与项目合同体系相对接，否则只是纸上谈兵。本文以轨道交通的实操风险为切入口，在分析风险产生的原因、实操风险的类别的基础上，分析与之相匹配的防控措施，从项目风险评级体系、项目合同条款设置、项目合同管理等三个层面出发，提出PPP项目风险防控的政策建议。

一、城市轨道交通PPP实操风险

在梳理我国的PPP项目前期资料的过程中，我们发现PPP项目风险分担方式主要有三种，即社会资本承担、政府方承担及其同承担。原则上，像项目建造、运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。

表1 PPP项目主要风险分配表

但不同的PPP项目、不同的交易结构、不同的地域在风险分配设计方面各有侧重。

以轨道交通项目为例，其相较于市政道路建设工程，风险分配体系将更侧重于客流量风险、票价调整风险的设置。而当要分析客流量风险分担主体时，还要与项目的具体回报机制相关。轨道交通PPP项目的回报机制目前常见的主要包括“影子票价”补贴、“车公里”补贴、等额本息支付可用性付费、优化现金流模式四种。在这四种不同的回报机制之下，客流量的风险是由社会资本承担，还是政府与社会资本方共担，要结合项目的具体情况进行具体分析。如对于区域发展极不平衡的地区，“影子票价”模式的客流量的准确预测是极其困难的，因而政府与社会资本都需要承担一定的风险；而当客流量增长幅度趋缓，限定于一个较小的范围之内，对项目收益的影响力度也较弱时，客流量风险则应由社会资本方承担。票价调整风险分担主体的分析亦然。其次，项目的交易结构也会影响风险的分担。若一个轨道交通项目的交易结构为EPC+BOT，则还要考虑设计风险承担的归属问题，否则也会造成成本的极大浪费。值得注意的是，项目的地缘属性也是我们在考虑风险防控体系时不得忽略的要素。如三亚的有轨电车在不可抗力风险设计时，与北京的有轨电车项目相比，则要多考虑一个是否受海风等自然灾害的影响。

这一系列所要考虑的风险单元都将在PPP项目实施方案、PPP项目合同及其它文件中呈现，不过内容较为分散。需要立足于项目全生命周期，以合同文本作为切入口，全面并动态把控各个阶段潜在的风险点。

二、PPP项目风险产生的原因

PPP项目推进的不断深入，项目的实操风险也随之显露。如近期因不规范操作被财政部要求核查的武汉轨道交通8号线，遭遇融资瓶颈而不得不提前终止的宜威高速公路，因设计权属设置不当而造成资源成本浪费的某体育馆等等。这些争议众多或案例的失败均给PPP的风险体制敲响了警钟。究其原因，简单总结为以下三点：

第一，PPP立法不健全，存在明股实债现象。PPP模式引入的根本目的，在于搭建政府与社会资本在基础设施与公共服务的合作机制，最终达到提升公共供给水平的目的。但是由于PPP模式在我国的发展尚属于不断摸索前进阶段，仍缺乏相应的配套法律法规，不少地方政府在此模式下向社会资本方承诺资本金回购、最低收益等，即通过明股实债的方式进行融资，隐性增加政府未来支出责任，这也致使项目风险难以在政府与社会资本之间合理分配，一旦风险发生，双方相互扯皮、推皮球的现象就会愈演愈烈。

第二，PPP模式是一种天然的不完全契约，存在投资效率损失。鉴于PPP项目具有周期长、工程复杂的特点，项目执行过程中可能遇到的未知因素较多，PPP合同对于政府与社会资本方而言，是一种典型的不完全契约，而这种不完全性，很可能会产生投入不足，敲竹杠行为，或者事前的最优契约失效等问题，进而造成投资效率损失。而这种契约所造成的效率损失可通过增强PPP合同的契约条款完备程度来弥补。

第三，地方政府信誉问题，影响项目推进进度。目前政府的契约精神与规范意识的缺乏也直接导致PPP项目推进困难、社会资本望而却步。因为政府信誉风险往往会衍生出很多风险，如政策风险、审批风险等等。因而现阶段，社会资本往往会凭借以往经验选取那些信誉度较高，财力较为雄厚的地方政府。

当然，PPP项目风险产生的原因绝不是以上三点可以概括，但基于上面的三点分析可以看出，PPP项目风险的产生无论是从立法的视角，还是从不完全契约、政府信誉视角，其实质均可以表述为政府方与社会资本方的利益博弈，而规范他们行为及权利义务的文件正是PPP项目合同体系。因此本文以合同体系为落脚点，简要分析PPP项目实操风险防控网的搭建。

三、PPP实操风险防范建议

（一）多维度梳理风险点，搭建PPP项目风险预警机制

目前，在PPP项目实施方案中一般均设有风险分配基本框架专章，但效果仍流于形式。项目的行业属性、地缘属性、主体属性等诸多因素缺乏统筹考虑。建议在PPP项目的识别与准备阶段，加强对项目风险的识别力度，嵌入针对性的风险评价体系，通过定性与定量相结合的方法，在输入端就让项目初次筛选与甄别变得有理有据，同时也为政府及社会资本方搭建起了项目的预警机制，并明晰了项目的风险边界。

该风险评价体系的基本思路是从PPP项目的区域、行业、主体、融资等风险逐步推出PPP项目的风险体系。其核心还是借助支持系统对项目进行评价。项目评价又分别用定性和定量的方法，从项目本质主体层面以及项目运作环境方面进行针对小类再评价。对该评级体系的研究，我们已构建一套细化至三级指标体系的完整框架，其包括6大类一级指标、26个二级指标，由于篇幅有限，在此不再赘述，下图为该风险评价体系模拟思路图。

图1 PPP项目风险评价体系模拟思路图

（二）匹配风险点，合理设置PPP项目合同条款

PPP项目风险的繁杂多样，受篇幅所限，难以一一列举，在此主要来谈一下让武汉轨道交通8号线一期工程、宜威高速公路项目都遭遇滑铁卢的重要原因——融资风险的防控。

融资风险在PPP项目的实施方案、PPP项目合同中均有所提及。前者一般只是将风险提出，融资风险具体表述为“包括资金结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险”，而后者则是要就此提出防控措施。其通常体现在PPP项目合同的先决条件、履约保函、保险三个章节。

以《XXX有轨电车PPP项目特许经营协议》为例，在先决条件中，其往往要求社会资本方要先完成融资交割，即已为“本项目融资事宜与相关贷款人签署的融资文件已经签署生效并交付”；为进一步确保社会资本方能够达到PPP项目合同中融资交割等要求的先决条件，政府一般还会要求社会资本出具一份履约保函，以保证社会资本方能够按照项目合同履行相关义务。如果发生社会资本方未全部或部分履行其在《PPP项目合同》《PPP项目特许经营协议》《合资合营协议》项下的义务时，政府方有权要求其在期限内补正，但仍未达到要求时，政府有权兑取履约保函项下的全部或部分金额，如果未发生此类事宜，则该履约保函将被返还并失效；此外，为保障项目的有效运行，还可将风险转嫁给第三方，如保险公司。在PPP项目合同中往往专设保险条款，“特许经营期内，社会资本方根据适用法律和谨慎施工和运营的惯例，为本项目的建设及运营等分别自费购买和维持建设工程一切险、财产一切险、第三者责任险等保险，并始终使保险单保持有效。未经政府方书面同意，社会资本方投保的险种和数额不得随意变更。”

（三）构建实施方案与合同体系联控的PPP风险识别保证机制，实现风险的有效监控

PPP项目的参与方包括政府、社会资本方、融资方、承包商和分包商、专业运营商、保险公司以及专业机构等。在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。基本的PPP项目合同包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、委托运营服务合同、产品或服务购买合同、融资合同和保险合同、维保合同等）。

图2  PPP项目基本合同体系

目前PPP合同体系对项目的各个参与方的权利与义务均有所涉及，但是由于分散于多个合同之中，尤其是那些政府与社会资本方都不能很好管理的风险，往往都是通过其它合同如《设计合同》《融资协议》《施工承包合同》等进行说明，目的在于将项目风险转嫁给第三方。这样的分配与管理体系从微观看缺乏具体风险点的有效衔接，从宏观看难以整体统筹把控，因此建议在PPP项目实施方案内部嵌入PPP风险内容及对应合同分配索引，将项目的具体风险点与合同相匹配，以看板形式，对项目风险进行分配，构建完善的项目风险防控网。

表2 *** PPP项目风险及合同分配索引（示意图）

 综上，对于PPP的风险防范，笔者认为应从始于全面、缜密的各类风险梳理识别，继而将风险和与其对应的约定合同以风险看板索引的形式出现在实施方案等文件中，最终实现在PPP合同中的落地执行，使得风险识别、防范、处理、监控实现前后有效承接，真正做到防患未然、有据可依。