一、市场特点

2015年中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称“《指导意见》”），以《指导意见》为中心、其他政策文件为配套的“1+N”的政策体系初步确立，国有企业掀起新一轮改革高潮。在本轮改革中，除具有鼓励非公资本的引入、员工股权激励机制的探索等特征外，也鼓励国有企业之间实施兼并重组。中央企业利用此次契机不断参与到与地方国资的混改中来，通过股权与深度绑定，推进业务渗透，而地方也借助央企品牌影响力、先进技术经验、雄厚资金力量实现质的飞跃。

对于中央企业来说，其目前存在一定的资源分散，主业不突出，同质化竞争，无序竞争等问题，进行围绕主业、产业链条、专业化重组势在必行，进行央地合作能够推进区域资源低成本整合，优化国有资本布局，避免无序竞争，促进产业链整合升级，形成新的组织结构。对于地方来说，央地合作的领域除了在战略性领域外合作外，未来还会向高端制造业中的电力、有色、电力设备、电子、通信、军工、海工装备等领域集中，这些领域大多存在规模效应或强调前期资本投入，对于一些地方国有企业来说进入存在一定壁垒，而央地合作可以打破这些壁垒，充分发挥其资源成本更低、创新能力更强的优势，形成两者之间的互补共进，加速当地的经济建设。

根据主导力量的不同央地合作模式大体可以分为以下三种，一是政府主导型，包括宏观调控，产业布局，军民融合，战略投资型，地方政府在合作中发挥宏观调控、市场监管的作用。二是企业主导型，包括企业战略联盟，产业集群发展，共建研发中心，合作商业模式等，其中产业集群发展较为常见，主要依靠包括产业园区、引入央企行业巨头，产业链上配套中小企业等吸引央企入驻。三是市场主导型，包括资本市场，技术市场等。

目前，在国内双循环，区域经济建设加速，国资国企改革三年行动的大背景下，许多地方都不断深入央地合作发展，央地双方互加好友，扩大朋友圈。如四川省国资委出台了《四川省政府国有资产监督管理委员会关于建立完善央地合作长效机制的实施意见》建立央地合作长效机制，推动央地合作深入发展；贵州省央企扎根当地30年，助力当地基础设施建设完善，引领航天工业发展，前景广阔；海南自“4·13”重要讲话和中央12号文件精神后，央企全面参与海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港建设，支持海南全面深化改革开放。

二、典型案例

（一）贵州：央地协作打造多彩贵州

1、合作背景

贵州省生态环境优良、物产资源丰富、民族文化多姿多彩，发展潜力巨大，后发优势明显。特别是近年来，坚持以脱贫攻坚统揽发展全局，经济增速连续9年位居全国前列，连续3年排名全国第一，为在黔投资企业创造了优良的发展环境。在日新月异的变化背后，处处可以看见央企的身影，尤其是贵州能源、交通、水电等方面，一大批优秀的中央企业，如中国中铁、中国电建、中国航天科工、华润集团、招商局集团、南方电网、国家电投、大唐发电等都积极的深度参与，合作领域持续拓宽、层次不断深化，合作方式包括但不限于项目合作，央企总部搬迁、央企并购贵州地方国企等。

2、合作路径

贵州与央企合作方式主要以重大项目建设为主，贵州省当地有含有丰富的物产资源，新能源，以及优越的地理位置优势，适宜发展系能源部、大坝、航空、电子通通信、大数据、军民融合等产业，因此贵州以自身资源为重点，吸引央地到黔投资，积极参与贵州能源、交通、水电等方面的建设。

以大数据产业为例，大数据产业是一种多产业协同方式，数据是公共资源，数据产业化是基本前提，通过数据可以对各行各业进行服务和赋能。贵州具有大数据资源丰富，产业链规范化、高效率治理、资产化交易和全场景应用等特色，数据应用环境和政策环境优良，是贵州正在实施的新三大战略行动之一，产业链发展较为完善，对于央企来说具有极大吸引力，近年来更多的央企抓住贵州数字经济发展的契机，共享发展成果。

2016年，贵州建设全国首个国家大数据（贵州）综合试验区，随之三大运营商、央行、苹果等一批国家级国际级行业数据中心落地贵州；华为、腾讯、阿里等中国大数据、互联网领军企业扎根贵州；仅2016年就有数十家中央企业与贵州签约88个大数据产业项目，投资金额860.6亿元，签约项目涉及大数据基础设施、大数据智慧城市等领域，包括中国华录、中国普天信息产业集团、中国电子、中国通号等。目前，贵州建成贵阳·贵安国家级互联网骨干直连点；4G基站覆盖贵州所有行政村；5G基站突破1万个，今年底将超过2万个。

3、经验借鉴

贵州省在央地合作中扮演了重要角色，不仅充分利用当地丰富资源开展招商引资，还在各类政策方面给予央企极大便利，在优惠政策方面，贵州有较低的电价保障、优惠的网络资费和充裕的土地资源，为企业发展提供有力的要素保障。如前文提到的大数据产业，贵州将通过大数据产业基金、专项资金等方式，优先支持落户贵州的大数据企业和项目；具体到市州、区县的项目，还将在税收优惠、财政奖励、厂房补贴、人才津贴等方面有“一企一策”的优惠政策。

1、合作背景

自2018年“4·13”以来在琼新设央企子公司超过100家，超40家央企与海南省建立战略合作关系，不低于30家央企在琼建设总部基地，新设区域总部、结算总部或业务子公司达98家，包括招商局集团、中国中铁股份有限公司、中国机械工业集团有限公司、中国电子科技集团，确定了海口国际免税城、三亚南繁科技城、深海科技城等一批重点合作项目，成为海南省经济社会发展的重要力量。2020年海南发布《推进“百家央企进海南”行动方案（2020-2022）》，更是掀起了央企在海南开展资产并购的新一轮热潮。

2、实施路径

为吸引央企入驻海南，海南市政府推出以园区为央企主要招商平台的引资策略，争取政策支持的同时鼓励央企在海南设立区域总部、结算总部和业务子公司，参与重点产业园区、“五网”基础设施建设和美丽乡村建设，鼓励央企参与加快推进崖州湾科技城、博鳌乐城国际医疗旅游先行区、洋浦石化产业基地、海口国际免税城、智能电网等重点园区和项目建设；与海南高校、研究机构等共建国家级实验室，优先在琼布局创新中心、研发中心，如中石化燃料油（海南）有限公司、中国化建入驻洋浦石化产业基地，中国科学院海南种子研究院落户崖州湾科技城等。

同时，海南政府通过建立央企重点项目落地推进机制，保障央地合作项目顺利进行，在各项保障机制的促进下，仅2021年就有29个央企项目落户成功，如中国电信与海南省政府在海南自贸港第二批重点项目集中签约活动中签署了战略合作协议，将发挥信息技术、云网平台等技术优势，在5G覆盖、海缆保障基地、国际通信出入口局、亚太国际海缆、国际数据中心、智慧海南建设等方面推进海南自贸港建设。中国航空工业集团有限公司所属中航通用飞机有限责任公司与海南省发展控股有限公司就中航三鑫控股权转让项目进行签约，并以此为契机来推进海南通用航空领域的发展，逐步从合作建设新材料、新能源、高端装备制造维修保养基地等工业项目及综合服务基地等方面推进海南自贸港的建设。

3、经验总结

海南依托产业园建设作为招商引资的平台，配套产业链上中小企业，抓住海南自贸港建设的机遇，吸引各类央企产业聚集，同时建立央企重点项目落地推进机制引进重点项目建设落地，为央企入驻做好后勤保障，消除后顾之忧。

三、分析小结

在市场环境以及宏观政策下，开展央地合作是城投企业并购的重点趋势之一，一方面体现了国家政策对于地方经济发展的扶持，地方在城市建设过程中存在规模较小，力量薄弱，经营管理经验匮乏等问题，展开央地合作将打破限制壁垒，加快地方经济发展，提升资源配置效率；另一方面也是市场变化国有企业寻求突破的机制引领，央企需要进一步拓展业务，地方国企也需要优质资源注入，这是“双向奔赴”的结果。

央地合作方式包括但不限于项目合作，央企总部搬迁、央企并购地方国企等。各方主体目前正在多点发力，共推央地合作的进一步深入。一是中央各部委进一步发挥平台作用，积极促进双方加强信息互通和合作对接。二是地方政府将进一步深化“放管服”改革，充分促进市场在资源配置中发挥决定性作用，提供更好的的营商环境，吸引央地入驻。三是，央企进行围绕主业、产业链条、专业化重组，推进区域资源低成本整合，结合各地的产业优惠政策，优化国有资本布局，促进产业链整合升级。四是资本市场将进一步完善，多元化的金融工具和金融服务疏解地方政府融资困境，将助力央地达成合作，加速产业集聚，强化竞争优势。

预测“十四五”期间，地方国企改革将更多地与中央企业开展合作，中央企业将围绕城市建设与治理、区域战略资源重塑开发的主题，与地方政府形成顶层合作框架、资本嫁接与资源运作为主要手段的多层次、多方面的合作局面。