作者：南京卓远基建业务咨询部

据全国PPP综合信息平台管理库项目2022年2月报显示，从2014年推出PPP模式至2022年2月底，在管理库中项目数量为10248个，投资额累计16万亿元，经采购程序签署合同落地项目数7738个，落地项目中，累计开工项目数4884个，投资额累计7.8万亿元。投资额数万亿级的项目进入绩效管理实施阶段，PPP项目实施全面绩效管理的重要性、紧迫性已经日益显现。

但是，目前管理库中PPP项目关于绩效评价指标体系框架完整性以及绩效评价指标完整性问题，90%以上项目均不符合《政府和社会资本合作(PPP)项目绩效管理操作指引的通知》（财金〔2020〕13号）（以下简称“13号文”）规范要求。常见的问题有：绩效目标缺失、目标设置不规范、不清晰；绩效指标缺乏可比性、绩效评价指标宽泛笼统、繁杂而不适用，绩效评价指标体系不完整，无细化的三级指标等。

对PPP项目开展绩效评价工作，需设计一套覆盖全面、重点突出、简单精炼、通俗易懂、简便易行的绩效评价指标体系。自13号文发布以来，山东省、四川省、甘肃省、福建省、合肥市等省市相继出台不同行业的PPP项目绩效管理办法，明确了PPP项目绩效评价工作方案、评价报告的编写规范与指标体系框架的设定。南京卓远基于大量的PPP项目绩效管理咨询服务经验，对PPP项目绩效评价指标体系完整性以及绩效评价指标完整性设计开展深入研究，提出设计思路与建议。

绩效评价指标体系设计一般要遵循以下思路：首先，确定评价对象，根据PPP项目实施主体、目标、内容不同，设置不同维度的绩效评价指标体系；然后，基于逻辑因素法以及13号文要求，设计一级评价指标；其次，根据项目特性、合同要求及行业规范细化制定二级、三级、四级指标；再次，对绩效评价指标进行筛选；最终，形成绩效评价指标体系。

1、根据PPP项目实施主体、目标、内容，设置不同维度的绩效指标体系

PPP项目绩效评价对象是项目自身，但因项目实施主体不同，分为项目公司和实施机构，故需要设置两个维度层面的绩效评价指标体系，即针对项目公司绩效评价指标体系和实施机构绩效评价指标体系。

财政部PPP中心按行业领域将PPP项目划分为19个一级领域，因所属领域不同，PPP项目绩效评价内容也不同，其中，以城镇综合开发类项目为例，涉及多个行业或领域，应结合绩效评价内容设计多个行业领域维度的绩效评价指标体系。

2、设计一级绩效指标

基于逻辑因素法以及13号文要求，PPP项目一级绩效指标可分为三类：项目产出指标、项目效果指标以及项目管理指标，一级指标的设计规定了绩效评价的基本面向，可使绩效评价层面条理化，绩效评价具有可比性。

3、制定二级、三级、四级指标

二级指标：亦称基本指标。或称指标内容、中间段指标，是绩效评价手段的体现，作为一级指标的载体和外在表现，需结合13号文要求并根据项目所属领域、项目特点进行编制。

三级、四级指标：亦称指标要素。即具体指标，是评价内容的实质性和具体表现，一般需要进行量化考量。一般类项目设计到三级指标即可，部分复杂类项目或因行业规范要求，可能会涉及到四级指标。

二级、三级、四级指标制定，需要做充分的前期调查和资料收集、整理和研究工作，一般来说，建设期产出、运营期产出类绩效指标设计标准应以行业规范或地区标准以及PPP合同权利义务约定作为硬性指标；对项目公司组织管理、资金管理、财务管理、档案管理、制度管理、信息公开管理等内部管理的要求则以PPP合同约定条款设定相应绩效评价指标；同时，根据可研报告、PPP项目实施方案及PPP项目合同，细化项目预期效果，明确项目社会效益、经济效益、生态效益、相关方满意度标准和可持续性的相关内容。

4、筛选绩效指标

依据13号文的要求，绩效评价指标体系初步拟定后，从绩效指标相关性原则、重要性原则、可比性原则、系统性原则、可操作性原则、稳定性与前瞻性相结合原则等六个方面对绩效指标进行论证，衡量指标是否能达到上述原则性要求，对于重复的、复杂的、指向不明确的、难以量化的、难以获取原始数据的、不符合物有所值理念，难以体现成本效益要求的、关联度差的绩效指标要进行调整或者替换。一般可采用主成分分析法、层次分析法、专家打分法进行指标筛选。

5、形成完整的绩效评价指标体系框架

项目实施机构组织2-3轮的绩效指标评估筛选，在征求实施机构、项目公司的意见无异议后，上报财政部门，由其会同相关主管部门从依据充分性、设置合理性和目标实现保障度等方面进行审核，最终，形成一套覆盖全面、重点突出、简单精炼、通俗易懂、简便易行的绩效评价指标体系框架。

6、PPP项目绩效评价指标体系框架（建设期、运营期）

以上文设计思路为基础，下面简单介绍某PPP项目的绩效评价指标设计框架。该项目基于建设期和运营期两个阶段构建了绩效评价指标体系，首先，确定一级指标，细分为三类：项目产出指标、项目效果指标、项目管理指标；其次，通过一系列的绩效指标筛选过程（主要是对重复的、复杂的、指向不明确的、难以量化的、难以获取原始数据的、不符合物有所值理念，难以体现成本效益要求的、关联度差的绩效指标要进行调整或者替换），确定建设期14个二级指标，运营期13个二级指标；最后，构建出建设期、运营期绩效评价指标体系，具体如下表1、表2所示：

表1 建设期绩效评价指标体系框架

表2 运营期绩效评价指标体系框架

1、绩效评价指标的构成要素

按照13号文的要求，完整的PPP项目绩效评价指标应由绩效指标名称、指标解释、指标权重、评价标准、评分方法与数据来源等六要素构成，具体各要素解释如下表3所示：

表3 绩效评价指标的构成要素

其中，如何确定指标权重及制定评价标准是绩效指标设计的重难点，下面着重探讨“绩效指标权重”、“绩效指标评价标准”两个要素指标。

2、确定绩效评价指标权重

（1）指标权重的概念
指标权重是一个相对的概念，某一指标的权重是指该指标在整体评价中的相对重要程度。指标权重的确定既是绩效好坏的量化过程，也是绩效评价指标的选择过程。

（2）指标权重确定的原则

权重要突出评价的关键，遵循以下原则：

①分类设计：资金用途不同，权重分配有所侧重；

②突出绩效：侧重产出指标，产出指标>效果指标＞=管理指标；【60-80】-[10-20]-[10-20]。13号文对产出的权重明确要求：产出指标权重不低于总权重的80%，其中“项目运营”与“项目维护”指标不低于总权重的60%。

③资金占比：根据子项在资金中占比分配权重。

（3）确定指标权重思路

一般可采用专家打分法、层次分析法、经验分配法确定指标权重。实操中各绩效评价指标权重在整个绩效评价指标体系中的权重取值思路有四，其一简单按照该子项目投资额占项目总投资额的比例；其二按照该子项目的运营成本占总运营成本的比例；其三，在综合考虑不同子项目运营的重要性、复杂程度以及资产运营与产出绩效的关联性等方面因素后由专家会议确定权重；其四，行业规范。

3、制定绩效指标评价标准

评价标准是确定评价结论的基本标尺，是判断绩效水平的客观依据。根据评价对象的特点，可以选用不同的评价指标标准。评价标准一般来源于计划标准、行业标准、历史标准、通用标准或其他经相关主管部门确认的标准等。

在编制存量PPP项目的绩效评价实施方案时，存量项目的实际情况与实施方案若有较大差异，项目公司的相关指标无法达到PPP合同要求及行业标准等，此时评分标准的设定则需要根据实际情况调整。南京卓远近期参与某污水处理PPP项目绩效管理咨询项目设计绩效评价指标时发现，该项目公司的实际进水量仅为设计进水量的20%，在设置三级指标“实际处理水量“的评分标准时则无法按具体水量要求，可将“项目公司年度实际处理水量≥进水量×90%”作为评分标准。
对于数据来源的设定，可在调研时整理资料以后再确定，绩效评价过程中可以精准找到数据，提高评价效率。

4、完整的绩效评价指标展示

表4 绩效评价指标——项目完工率

表5 绩效评价指标——成本控制有效性

构建完整的PPP项目绩效评价指标体系，不仅包含完整的绩效评价指标体系框架，还包含完整的绩效评价指标。完整的绩效评价指标体系框架规定了绩效评价指标的基本面向，可使绩效评价层面条理化，绩效评价具有可比性，同时，完整的绩效评价指标又是绩效评价指标体系框架的基石。通过建立PPP项目绩效评价指标体系，可加快PPP项目实施进度、确保PPP模式规范运行和可持续发展，特别是对实现高质量PPP项目绩效管理将发挥重要作用。