事实上，早在2020年发改委就已发布了县城补短板强弱项“1+N+X”系列政策文件，之后又于今年3月发布了《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》，这一系列政策部署均将建设重点放在了县城上，而该《意见》更是立足投资有效性，明确了服务对象与服务需求，提出要针对“农民”和“县城居民”两类群体的“就业安家”和“生产生活”的两类需求，推进补短板弱项行动。

县城是我国城镇体系的重要组成部分，它天然的扮演着两个方面的角色，一是承接城市的人口、产业、功能转移；二是以城为中心，统筹辐射乡村发展。这也就意味着县城的发展将受到不同区位、不同产业链位置的影响，因此，在设计提升县城综合承载能力的路径时，不仅要立足“两类群体”的“两类需求”，还要重点关注三个方面的问题：一是如何实施？应重在分类施策；二是实施重点？立足城市分层的五个领域；三是谁来具体实施？尤其应关注在政府指导下的三类城投公司。

与此同时，还应注意，县城的建设要防止大拆大建、贪大求洋，严格控制撤县建市设区；防止人口流失县城盲目建设；严格落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界，守住历史文化根脉；防控灾害事故风险，防范地方政府债务风险。

《意见》将全国县城进行功能定位，按照不同特点确定为五个类别，提出了不同发展路径：

·大城市周边县城。要主动融入邻近大城市建设发展，承接人口、产业、功能特别是一般性制造业、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移。

·专业功能县城。具有资源、交通等优势的县城要发挥专业特长，发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城。

·农产品主产区县城。要合理发展，重点为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。

·生态功能区县城。要有序发展，重点为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑。

·人口流失县城。要引导转型发展，以促进人口和公共服务资源适度集中，加强民生保障和救助扶助。

立足城市分层理论，我们认为推进县城建设要从基础设施、公共服务、产业发展、商业消费、金融服务五个层次与领域展开：

·基础设施方面，主要涉及完善市政交通设施、畅通对外连接通道、健全防洪排涝设施、增强防灾减灾能力、加强老化管网改造、推动老旧小区改造、推进数字化改造、加强历史文化保护传承、推进蓝绿生态空间、推进生产生活低碳化、完善垃圾收集处理体系、增强污水收集处理能力。

·公共服务供给方面，主要涉及完善医疗卫生体系、扩大教育资源供给、发展养老托育服务、优化文化体育设施、完善社会福利设施，强化职业技能培训。

·产业发展方面，主要涉及培育发展特色优势产业、增强产业支撑能力，提升产业平台功能。

·商业方面，主要涉及健全商贸流通网络、完善消费基础设施等。

·金融服务方面，主要涉及建立多元可持续的投融资机制，加强地方财政资金投入、建立集约高效的建设用地利用机制，推进农村集体经营性建设用地入市。

另外，值得注意的是，建立多元可持续投融资机制也是本次《意见》的亮点之一。它提出要“根据项目属性和收益，合理谋划投融资方案”。

·公益性项目。加强地方财政资金投入，其中符合条件的项目可通过中央预算内投资和地方政府专项债券予以支持。

·准公益性项目和经营性项目。鼓励银行业金融机构特别是开发性政策性金融机构增加中长期贷款投放，支持符合条件的企业发行县城新型城镇化建设专项企业债券。

县城建设的最终目的在于提升县城的经济水平，而县城经济发展的重点在于以县城为中心，以广大乡村为腹地，通过市场在资源配置中作用的发挥，畅通要素流动渠道，培育比较优势，最终实现竞争力的获取。

在这样的发展背景下，我们发现，虽然乡村经济资源发展潜力较大，但由于乡村自身的统筹整合、运作管理能力较为欠缺，乡村资源布局散、乱的问题依然存在。目前该类项目的实际运作通常涉及三类参与主体，一是区县级城投公司，具有地利优势，往往会参与一些基础设施、公共服务、产业发展方面的项目；二是农投公司，具有产业专业优势，往往会参与一些产业发展、商业设施建设与运营方面的项目；三是省、市级城投公司，具有技术、资金等优势，往往会参与一些以整县、或成片的区域开发方面的项目。

目前还有很多省市发布了企业助力乡村振兴发展的政策，如广西的“万企兴万村行动”、江苏的“万企联万村，共走振兴路”行动、四川与贵州的万企帮万村、以及“千企千镇”工程进湖南、进内蒙、进山东、进海南的行动等，这也为城投公司、社会资本、金融机构参与乡村振兴、城乡融合、县城建设项目提供了政策上的路径支持。