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PPP条例公开征求意见 南京卓远积极建言

2017-08-22 15:31:00

PPP立法迈出重要一步。

7月21日,国务院法制办、国家发改委和财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》(下称“征求意见稿”)对外正式发布。

征求意见稿对政府和社会资本合作(PPP)适用范围、部门职责、项目实施细则和监督管理等方面进行了一系列规范。

南京卓远资产管理有限公司相关负责人指出,这是我国首部PPP领域内的专属条例,有助于从更高法律级次给各方以稳定的预期,保障各方面合法、合理权益,并有效分担和防控风险。

作为我国PPP领域内重要的参与者,南京卓远提供咨询服务的PPP项目多达三百余个,涵盖污水处理、轨道交通、海绵城市、垃圾处理、市政道路、管廊管网、供水、垃圾发电等多个行业。

在征求意见稿发布之前,南京卓远受邀参与了国务院法制办等部门进行的立法调研,在此过程中,南京卓远所提出的部分意见也得到了国务院法制办的重视,在最终的立法中有所体现。

南京卓远指出,“正式开启PPP立法新篇章这部条例,在业内也引起了巨大反响,纵观全文,我们认为此次条例(征求意见稿)亮点多多,但也不乏值得仔细推敲改进之处。”

譬如,对于方案编制过程中社会资本的意见征求,从国家发改委之前引发文中的“应当重视”到此次征求意见稿中“应当征求”,这是有无强制适用性的区别,为保证这种强制适用性,征求意见稿第44条又明确规定了实施机构与相关责任人的法律责任。

另外,征求意见稿第14条规定,政府实施机构与其选定的社会资本方应当在协商一致的基础上签订合作项目协议;设立专门负责实施合作项目公司的,合作项目协议由政府实施机构与项目公司签订。

南京卓远解读认为,本条款明确区分了项目公司成立与否对项目合作协议签署方式的影响。该条款与113号文与发改投资[2016]2231号的规定有明显区别,根据这两个文件的规定,在成立项目公司的情况下,实施机构会分别与中选社会资本、项目公司签订项目协议。

而征求意见稿中明确在成立项目公司时,项目协议的签署双方仅限实施机构与项目公司。同时,该条也再次明确了PPP项目并不一定要成立项目公司。

南京卓远指出,此征求意见稿在项目协议内容、合作期限、政府方的履约保障、社会资本方的优先续期权等诸多方面可圈可点。

而对于不足之处,南京卓远认为社会资本的适用性模糊、社会资本的保证责任缺乏公平性、社会资本与PPP项目公司的关系仍未划清、对PPP工作部门职责分工尚未明确、项目监理的选择尚未定论、PPP项目与现行固定资产投资项目管理程序的衔接并未提及等。

征求意见稿第十五条第二款规定:设立项目公司的,合作项目协议应当载明项目公司的注册资本、股权结构、股权变更限制以及社会资本方对项目协议履行的担保责任等事项。

南京卓远认为,这一条要求社会资本对项目协议提供担保,违背了设立项目公司的真正目的—风险隔离。

如若要社会资本为项目协议提供担保,项目公司的设立只是为了财务上独立于社会资本,既然是倡导风险共担、收益共享的平等关系的政企合作,社会资本或项目公司是否可以主张政府或人大对实施机构、政府方出资代表的履约承担担保责任呢?

再比如对PPP工作部门职责分工尚未明确,根据《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资[2016]1744号),发改委负责基础设施领域的PPP项目的推进;而根据《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(财金[2016]90号),财政部负责公共服务领域的PPP改革工作。

但是从两份通知的具体规定来看,均未对公共服务与基础设施做出明确的界定,而综合两份通知,公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域,在未对公共服务和基础设施领域做出明确界定前,在这七个领域推行PPP时,可能会发生国家发改委与财政部都可以主导的局面。而国务院在征求意见稿中,并未未明确国务院各部委权责,建议在今后的正式条例中进行明确,以免PPP项目执行过程中的管辖冲突。


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