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【城投调研5】投融资再平衡背景下区域开发综合解决思路

2019-04-18 16:11:34



在经历了2008-2014年地方政府投融资企业的发展、失序、反思和2014-2019年PPP发展、突飞猛进、理性回归,到目前为止,地方政府投融资体系中的各方主体应该都能重新回归理性,形成一些共识。第一,为某种投融资机制赋予过多的经济、政治责任,并人为的、先验的设计路径,出发点都是好的,但可能不利于该机制在复杂环境中的健康成长;第二,在中国城市和经济发展极不平衡的情况下,单一方式的投融资机制,是无法有足够弹性来满足不同区域的发展需求,必然出现背离初衷的异化;第三,有形之手和无形之手最终要接受市场的检验,大多数情况下是不以人的意志为转移的。

南京卓远结合近期对100多个城市、150多家央企子公司、省属企业、市属企业及市场主体的调研,认为当前投融资体系正朝着回归理性、回归市场的方向实现再平衡。所谓“再平衡”,是指基于三类投融资主体,即政府、国资平台、社会资本,依据各自可用的投融资方式,参与到不同属性项目的合理方式及相互之间的互动合作,从而形成一种有利于地方城市和经济发展的平衡,参见下图。

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投融资再平衡的整体思维导图


南京卓远在调研中发现,区域综合开发是当前东中西部共同面临的时代主题和城市发展主要形式,虽然表现形式各异(如产业功能区、特色小镇、城市街区、共享农庄等),但与传统单体项目相比,区域综合开发项目在合作范围、开发时序、运作方式、土地整理、回报机制以及招采程序等方面均有其特殊性及复杂性,更无法通过单一的投融资主体使用单一的投融资模式来实现。


区域开发投融资趋势研判

2007年土地出让实行彻底的“收支两条线”,区域开发项目实行封闭运作的土地出让收入均需通过“政府性基金预算”的口子得以安排,且自2016年发展至今,中央层面在土地储备的筹资方式、资金来源渠道等方面进一步加以规范,在此期间,PPP模式的相关政策也对PPP项目内涉及的土地供应、土地收益处置等实操中存在的问题进行大力度纠偏,尤其是今年3月7日最新发布的财金〔2019〕10号文,明确新签约项目不得从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出,这对于主要依靠政府性基金预算(土地出让收入)进行资金平衡的区域综合开发项目来说,无疑是一个前所未有的严峻考验。

同时结合区域开发理念的发展历程,从传统开发区模式为主的发展路径,过度依赖土地开发、政策优惠及要素成本优势等,到发展为目前更加强调人本逻辑,注重产城融合,统筹人才、技术、资金、信息、物流等要素集聚这样一种发展逻辑,传统生产导向型的园区发展模式已亟需打破。

在此大趋势下,传统单一PPP模式或城投模式本身已无法带动区域开发项目的整体实施,单一主体依靠单线条的投融资平衡机制已被打破,区域开发项目的投融资机制变革势在必行。区域开发投融资必然是“PPP+政府专项债+平台参与+产业基金+银行贷款+……”等多种投融资方式的组合使用。

                         出路探索:区域开发综合解决方案

区域开发综合解决方案,就本文而言,主要指在现有法律框架及政策红线范围内,以实现个性化目标、模式创新价值为导向,针对区域(或“类区域”)综合开发项目涉及的投建模式、运作思路、主体资格定性、项目资金平衡方案、产业导入及规划等复杂性问题及特殊目的而专门出具的综合性设计方案。

1、区域综合解决方案的“综合”

南京卓远认为区域开发综合解决方案的“综合”体现在以下几个方面:

(1)项目类型:公益项目+准公益项目+经营性项目。


(2)合作主体:因区域开发项目一般投资规模及影响较大,有可能涉及跨行政区域、不同层级政府间的合作(省地联动、市县协作);以及政府、国资平台、社会资本三方之间的协作。


(3)投融资方式:PPP+地方政府债券+平台参与+产业基金+企业银行贷款+其他财政性资金+其他。

以地方政府债券(包括一般债券和专项债券)为例,在财金【2019】10号文禁止从政府性基金预算安排PPP项目运营补贴支出后,作为主要依靠政府性基金预算(土地出让收入)进行资金平衡的区域综合开发项目,考虑以土储、棚户区改造等专项债解决一部分资金问题,有利于提高项目及区域整体的吸引力,从长期看,也有利于降低政府后期支付责任,从而降低项目运作的整体综合成本。

(4)运作模式:与标准单体项目相比,此类项目区域内涉及大量子项目,且基于区域综合开发项目本身的行业特点,各子项目的规划、设计、具体模式定性节点与投资开发主体招采节点一般均存在较大的“时间差”,因此在此类项目投资开发主体招采阶段无法完全梳理、“量化”区域内的所有子项目,导致严格意义上的招标范围与各子项目的合作模式在开发主体招采阶段实际上并未确定,从而在实际合作期内有可能涉及各子项目的模式组合及根据子项目成熟情况逐步开发的需求。

(5)投资回报资金来源:土地出让收入+地方留存税收收入+财政专项补贴+片区内经营收入+其他收入。

2、区域综合解决方案“解决”的问题

南京卓远提出的“区域综合解决方案”要重点“解决”的问题如下:

(1)投建模式论证

(2)资金平衡方案设计

(3)产业规划及产业发展研究

主要涉及区域背景研究、区域规划研究及建议、区域产业发展研究及定位、区域产业结构优化、区域开发与招商模式研究及区域开发盈利模式研究等。

以上解决方案的提出,基于卓远对政策的研判和大量的调研,在此感谢被调研单位的分享和沟通,给我们不竭的动力和启发。

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