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引言

2025年11月21日，全国城市更新工作推进会在安徽省芜湖市召开，住房城乡建设部党组书记、部长倪虹出席并讲话。

此次会议是在党的二十届四中全会精神指引下，对我国城市工作的一次全方位部署。会议不仅明确了城市更新“由量转质”的战略方向，更首次系统性地提出了“方法论+目标图”的双重架构：即通过在规划、资金、运营、治理四个方面“下功夫”，最终实现从“好房子”到“好城区”的“四好建设”目标。

对于正处于转型深水区的地方政府与城投企业而言，这篇讲话不啻为一份行动指南。它标志着城市更新已彻底告别粗放式的“大拆大建”，正式进入以资产盘活、精细运营、民生改善为核心的现代化建设新周期。

 

方法论：

“四个下功夫”构建全链条实施闭环

 

倪虹部长在讲话中深刻指出，城市更新是推动城市高质量发展的综合性、系统性战略行动。要打破过去“项目碎片化、资金不可持续、重建轻管”的旧模式，必须着力在以下四个关键维度“下功夫”：

 

1、在“规划”上下功夫

 

 

 

城市更新不能“拍脑袋”，必须建立基于数据的科学决策机制。

 

确立“无体检不更新”原则：将“城市体检”作为更新的前置条件。通过建立“城市体检”与“城市更新”一体化推进机制，精准识别社区拥挤、设施短板、安全隐患等“城市病”，以体检发现问题，以更新解决问题，实现资金与资源的精准投放。

 

完善“三级规划”体系：建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”的纵向传导链条。

专项规划管宏观，定目标、定底线；

片区策划管中观，定单元、定模式；

实施方案管微观，定项目、定资金。

 

2、在“资金”上下功夫

 

 

 

解决“钱从哪来”是城市更新能否落地的核心痛点。

 

统筹各类资金：改变单一依赖财政补贴的局面，充分发挥政府资金“四两拨千斤”的杠杆作用。

 

金融产品创新：会议明确鼓励金融机构提供“长周期、低利率”的信贷支持。这表明国家层面正在推动金融供给侧改革，以匹配城市更新项目“投资规模大、回收周期长”的特点，解决期限错配难题，降低融资成本。

 

3、在“运营”上下功夫

 

 

 

城市更新的下半场，核心竞争力在于运营。

 

机制创新：统筹“有效市场”与“有为政府”，既要政府搭台，更要让市场唱戏。

 

价值再造：路径在于功能转换（如老旧厂房改科创园）、业态升级（如传统街区改文旅消费地）与品质提升。核心目的是让沉睡的存量资产重新产生经营性现金流，建立“投资-建设-运营-回收”的可持续闭环。

 

4、在“治理”上下功夫

 

 

 

城市更新不仅是空间的重塑，更是社会治理的重构。

 

组织保障：依托“一委一办一平台”（城市更新委员会、城市更新办公室、城市更新统筹平台）的工作架构，解决跨部门协调难、九龙治水的问题。

 

服务下沉：推动“城市管理进社区”、“物业服务进家庭”，打通治理的“最后一公里”，实现硬件设施与软性服务的同步升级。

 

 

目标图：

“四好建设”锚定美好生活坐标

 

方法是为了实现目标。倪虹部长强调，城市更新的最终落脚点是“人”。通过上述“四个下功夫”，我们要层层递进，扎实推进“好房子、好小区、好社区、好城区”的“四好建设”。

 

1、打造“好房子”

 

 

 

内涵：聚焦居住品质，建设绿色、低碳、智能、安全的现代化住房。

 

重点：老旧小区改造中，不仅要解决漏水、管线等基础问题，更要植入适老化设施与智能家居场景，让老房变“新房”。

 

2、建设“好小区”

 

 

 

内涵：从单体建筑延伸至小区环境，解决群众急难愁盼。

 

重点：完善停车充电设施、加装电梯、优化活动场地，加强专业物业管理覆盖，让小区既有“面子”更有“里子”。

 

3、塑造“好社区”

 

 

 

内涵：打造功能完善的社会生活基本单元。

 

重点：结合“完整社区”建设，嵌入养老托育、社区助餐、家政便民等公共服务，打造“15分钟便民生活圈”，构建全龄友好的社区生态。

 

4、构筑“好城区”

 

 

 

内涵： 推动城市整体结构的优化与韧性提升。

 

重点：推进燃气、供排水等“生命线安全工程”；坚持“保护第一”，活化利用历史文化街区；强化“数智赋能”，提升城市智慧化水平，最终建设宜居、韧性、智慧的现代化城市。

 

 

 

关键落地：

城投企业如何落实“四功夫”与“四好”？

 

作为城市建设的主力军和政府意图的执行者，城投企业（及地方国企）是落实倪虹部长讲话精神的关键实施主体。在“严控隐债”与“转型发展”的双重背景下，城投企业应紧扣会议精神，从以下四个维度进行深度转型与业务重构：

 

1、战略卡位：坐实“城市更新综合运营服务商”职能

 

 

讲话明确提到的“一委一办一平台”，其中的“一平台”即为城投企业指明了新的战略定位。

 

从“被动承接”转向“主动统筹”：城投企业不应再满足于做单纯的施工总包方，而应积极向政府争取成为城市更新的一级统筹主体。通过特许经营授权或片区开发协议，确立在片区更新中的主体地位，统筹区域内的土地整理、资产运营与产业招商。

 

深度介入“检更一体”：积极配合住建部门开展城市体检工作，利用国企的数据优势和资源优势，建立“问题库”与“项目库”。在体检阶段就提前锁定具有商业潜力的更新地块，从源头上掌握项目主动权。

 

2、投融重构：利用“资金功夫”，构建“项目自平衡”模型

 

 

紧扣会议提出的“可持续投融资体系”与“长周期、低利率”政策，重塑融资逻辑。

 

实施“肥瘦搭配”的项目包装策略：针对“四好建设”中的公益性项目（如老旧小区改造、公共设施），城投企业需将其与经营性项目（如片区内的停车位、充电桩、农贸市场、存量商业、保租房）进行整体打包。通过经营性收益覆盖公益性投入，构建区域内的资金平衡账本。

 

抢抓政策性金融窗口：主动对接国开行、农发行等政策性银行及商业银行，利用项目合规性包装，申请城市更新专项贷款。利用政策明确支持的“长周期、低利率”资金，置换存量高成本债务，优化债务期限结构。

 

探索资产证券化（REITs）：在项目策划之初就对标公募REITs发行要求，规范资产权属与运营数据。将长租房、消费基础设施等成熟资产作为底层资产发行REITs，打通“投融管退”的资本循环。

 

3、运营前置：践行“运营功夫”，从“做工程”彻底转向“做资产”

 

 

“建立可持续的运营模式”是城投转型的重要之战，也是落实“四好建设”的关键支撑。

 

推行“运营前置”全生命周期管理：摒弃“先建后运”的传统思维。在片区策划与规划设计阶段，即引入招商与运营团队介入，根据市场需求反向定制空间功能（例如：将闲置锅炉房改造成社区咖啡馆，将低效厂房改造成数字经济产业园），避免“建成即闲置”。

 

深耕“社区+”场景运营：围绕“好社区”建设，城投企业应布局社区养老、托育、大食堂、家政等民生服务赛道。虽然单项利润微薄，但通过规模化连锁经营与数字化平台统筹（如开发社区服务APP），可汇聚庞大的C端流量与稳定现金流，形成“微利但稳定”的民生服务板块。

 

4、治理赋能：结合“治理功夫”，拓展“城市大管家”业务

 

 

响应“城市管理进社区”与“生命线安全工程”的号召，拓展新基建与城市服务版图。

 

全域物业管理（城市大管家）：依托城投下属物业公司，打破小区围墙，承接老旧小区、背街小巷、公共绿地、河道环卫的一体化城市服务。通过政府采购服务与居民增值服务相结合，实现社会效益与经济效益的双赢。

 

数智化新基建：积极承接城市地下管网改造与“生命线安全工程”建设。在此基础上，搭建城市运行监测平台，沉淀城市运行大数据。未来，通过数据的清洗、治理与资产化交易，探索“数据财政”的新增长点。

 

 

结语

 

 

此次芜湖会议，为中国城市更新划定了清晰的“路线图”与“施工表”。

对于各级政府而言，关键在于搭建好“一委一办一平台”的机制框架；对于城投企业而言，关键在于练好规划、资金、运营、治理”的内功。唯有真正把“四好建设”落实到每一个项目细节中，把每一寸存量土地都更新出新价值，才能在现代化人民城市的建设浪潮中，实现企业转型与城市发展的同频共振。