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1.从“融资平台”到“要素运营平台”

长期以来，地方国资尤其是城投公司，主要扮演着“融资平台”的角色——通过发债、贷款等方式为地方基础设施建设筹集资金。然而，在要素市场化改革的背景下，这一角色定位已难以适应新时代的发展要求。

2025年，地方国资正在经历“三重角色”转型：

第一重角色：产业生态的构建者。通过搭建数据交易平台、算力网络、科技成果转化平台等要素运营平台，地方国资从单纯的资金提供者转向产业生态的构建者。例如，国家数据局2025年12月26日发布《关于培育数据流通服务机构 加快推进数据要素市场化价值化的意见(征求意见稿)》，明确提出数据交易所是制度规则和生态培育的“探索者”。多地政府正在主导或支持建立数据交易所，为数据要素流通提供基础设施。

第二重角色：高端要素的集聚者。通过改革试点机遇，地方国资可以吸引高端人才、保障产业项目用地、提供技术转化服务等，成为高端要素的集聚平台。例如，在技术要素方面，地方国资可以牵头建设中试基地，为科技成果产业化提供工程化验证服务；在人才要素方面，可以设立人才发展基金，为高端人才提供安居、创业等支持。

第三重角色：产业升级的引领者。2025年，多地国资委部署的重点任务中，“推动煤炭、冶金、机械、电力、化工、交通运输等重点产业提质升级，着力打造一批数字化转型标杆企业”成为共同方向。地方国资通过设立产业引导基金、并购基金等方式，引导社会资本投向战略性新兴产业和未来产业，发挥产业升级的引领作用。

2.试点机遇下的三大抓手

在10个区域要素市场化配置综合改革试点中，地方国资可以通过以下三大抓手优化本地产业生态：

抓手一：牵头搭建数据交易平台。2025年4月，国家发展改革委、国家数据局印发《2025年数字经济发展工作要点》，提出“以数据要素市场化配置改革为主线，加快完善数据产权、全国一体化数据市场等数据基础制度”。地方国资可以依托自身公共属性和资源整合能力，牵头搭建区域性或行业性数据交易平台，制定数据交易规则，提供数据确权、评估、交易、监管等全链条服务。

抓手二：保障产业项目用地。在土地要素改革方面，地方国资可以通过盘活存量工业用地、优化土地利用结构等方式，为战略性新兴产业项目提供用地保障。例如，对于符合产业导向的数据中心、算力网络等项目，可以通过“退二进三”、混合用地开发等方式，降低企业用地成本，吸引优质项目落地。

抓手三：构建“耐心资本”生态。2024年4月，中共中央政治局会议强调“积极发展风险投资，壮大耐心资本”。2025年12月26日，国家创业投资引导基金正式启动，京津冀创业投资引导基金、长三角创业投资引导基金、粤港澳大湾区创业投资引导基金3只区域基金设立运行。地方国资可以通过参与或设立区域性创投引导基金，吸引社会资本共同投资早期技术项目，形成“政府引导+市场运作”的耐心资本生态。

第一扇门：数据中心与算力网络的万亿级市场

随着人工智能、大数据、云计算等技术的快速发展，算力基础设施的规模化扩张正成为数字经济时代的核心需求。一份名为《算力基础设施产业发展现状与未来趋势》的报告显示，2025年，中国数据中心总体供给规模将超过25GW。

对于产业投资人而言，这是一个前所未有的投资机遇。然而，随着“双碳”目标的推进，绿色算力已成为行业发展的必然趋势。2025年12月30日，工业和信息化部会同国家发展改革委、商务部、金融监管总局、国管局、国家能源局等六部门公告《2025年度国家绿色算力设施名单》，工业、信息通信、能源、互联网、金融、公共机构等领域60家绿色算力设施入选。截至目前，全国已累计建成国家绿色算力设施306家，有效引领算力设施能效提升和绿色低碳发展。

产业投资人可以重点关注以下投资方向：

一是绿色数据中心建设。通过采用液冷技术、余热回收、可再生能源供电等技术，降低数据中心能耗，提升能效水平(PUE值)。例如，投资建设采用全液冷技术的AI算力中心，PUE值可降至1.1以下，显著低于传统风冷数据中心的1.5-2.0水平。

二是算力网络基础设施。随着“东数西算”工程的深入推进，算力网络基础设施建设成为投资热点。产业投资人可以投资建设连接东部算力需求与西部算力供给的高速网络，提供算力调度、任务分发等服务。

三是算力节能改造。国家发改委近期发布的《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》已将“算力基础设施节能降碳改造”列为重点支持领域。产业投资人可以投资既有数据中心的节能改造项目，通过技术升级降低能耗，获得政策补贴和绿色溢价。

第二扇门：碳中和产业链的战略布局

在“双碳”目标背景下，碳排放权交易、绿色电力交易、碳资产管理等碳中和产业链正在快速发展。2025年8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》，进一步完善碳市场制度体系。

产业投资人可以在以下领域寻找投资机会：

一是碳资产管理服务。随着碳市场的不断完善，企业对碳资产管理、碳核算、碳交易等专业服务的需求快速增长。产业投资人可以投资或孵化碳资产管理服务机构，为企业提供碳盘查、碳减排方案设计、碳交易代理等服务。

二是绿色电力交易平台。可再生能源发电项目可通过绿电交易获得溢价收益，度电环境溢价1-5分钱不等。产业投资人可以投资绿色电力交易平台，为发电企业和用电企业提供撮合、结算、认证等服务。

三是分布式光伏与储能项目。在工业园区、商业综合体等场景，投资建设分布式光伏和储能设施，既可降低用能成本，又可参与绿电交易和碳交易，获得多重收益。

第三扇门：早期技术投资的“黄金窗口期”

要素市场化改革特别是技术要素改革，为早期技术投资打开了“黄金窗口期”。职务科技成果赋权改革、作价投资模式等政策创新，极大地激发了科研人员的转化积极性，也为产业投资人提供了更多优质项目源。

截至目前，40家国有企业职务科技成果赋权试点单位向科研人员赋权成果达4000项，2023年以转让、许可、作价投资三种方式转化科技成果合同金额达36.25亿元。

产业投资人可以采取以下策略：

一是与国企合作设立专注于早期技术的创投基金。通过“母子基金”结构，母基金由地方国资和产业投资人共同出资，子基金吸引社会资本参与，形成杠杆效应。基金重点投资于人工智能、生物医药、新材料、高端装备等硬科技领域的早期项目。

二是参与科技成果作价投资。当科研院所或国企有优质科技成果需要产业化时，产业投资人可以以资金、市场资源、产业经验等作为对价，与科研人员共同成立新公司，实现“技术+资本+产业”的深度融合。

三是投资中试基地和孵化器。中试是连接实验室与市场的关键环节。产业投资人可以投资建设专业化中试基地，为早期技术项目提供工程化验证、小批量试产等服务，并通过“中试服务+股权投资”的模式，获得项目的优先投资权。

第四扇门：混合所有制改革的深度参与

党的二十届三中全会《决定》明确提出深化国有资本投资、运营公司改革。国有企业特别是地方国企在混合所有制改革中，为产业投资人提供了深度参与的机会。

产业投资人可以通过以下方式参与混改：

一是战略投资者身份参与国企混改。对于在产业链上具有协同效应的国企混改项目，产业投资人可以以战略投资者身份参与，不仅提供资金，更带来技术、市场、管理等资源，实现优势互补。

二是员工持股平台的LP。在国企员工持股改革中，产业投资人可以作为员工持股平台的有限合伙人(LP)，与核心员工形成利益共同体，共同推动企业发展。

三是参与国企子公司或业务板块的分拆重组。当国企进行业务聚焦、剥离非核心资产时，产业投资人可以参与收购或合资，将剥离资产注入产业生态，实现资源优化配置。

机制一：联合设立产业基金

产业基金是地方国资与产业投资人合作的最主要形式。2025年以来，地方国资并购基金设立呈现“潮涌”之势。上海、深圳、福建、浙江等地纷纷宣布拟设或已设国资并购基金。

近期，地方政府引导基金与国资跨省市合作设立基金的案例密集涌现。例如，湖北省财政厅支持珠海科技产业集团与武汉市、江夏区等共同发起湖北江城华发产业投资基金，总规模100亿元，首期10亿元，重点投向集成电路、光通信、激光、新型显示和智能终端等硬科技领域。安徽省与河南省出台合作方案，鼓励以市场化方式设立产业基金承接东部产业转移。

在联合设立产业基金时，地方国资与产业投资人应明确以下关键机制：

第一，明确基金定位与投资策略。基金是聚焦单一产业还是多元化布局？是投早期还是投成长期？是追求财务回报还是兼顾产业引导？这些问题需要在基金设立之初就达成共识，避免后期分歧。

第二，建立科学的决策机制。通常采用“投资决策委员会”制度，地方国资和产业投资人按出资比例或约定比例派出投决委成员。对于重大投资决策，可设置一票否决权或特殊多数表决机制，平衡双方利益。

第三，设置合理的激励机制。对于基金管理团队，应建立“管理费+超额收益分成”的激励模式。管理费覆盖基本运营成本，超额收益分成(Carry)激励管理团队追求更高回报。通常Carry比例为20%，但也可根据基金特点灵活调整。

第四，约定清晰的退出机制。明确基金存续期、投资期、退出期等时间安排，以及IPO、并购、回购、转让等多元化退出路径。特别是对于政府引导基金，应明确其让利退出、优先退出等特殊安排。

机制二：共建要素运营平台

除了产业基金，地方国资与产业投资人还可以共建数据交易平台、技术转移平台、人才服务平台等要素运营平台。

以数据交易平台为例，地方国资可以提供公共数据资源、政策支持、信用背书等，产业投资人可以提供技术能力、运营经验、市场渠道等，双方合资成立数据交易平台公司，共同制定交易规则、开发数据产品、拓展应用场景。

在共建要素运营平台时，应重点关注以下机制设计：

一是股权结构设计。通常地方国资持股比例不低于51%，保持控股地位和公共属性；产业投资人持股比例在30%-49%之间，确保有足够的话语权。还可以引入员工持股平台，激发核心团队积极性。

二是治理结构设计。设立董事会、监事会、经营管理层“三会分立”的现代企业治理结构。董事会是最高决策机构，地方国资和产业投资人按持股比例派出董事。经营管理层实行市场化选聘，建立职业经理人制度。

三是利益分配机制。按照股权比例分配利润是基本原则，但也可以约定特殊分配条款。例如，在平台建设初期，产业投资人可能投入更多资源，可以约定在一定期限内享有更高的利润分配比例；当平台步入成熟期后，再按股权比例分配。

机制三：推动混合所有制改革

混合所有制改革是地方国资与产业投资人深度融合的重要方式。2025年，国企改革深化提升行动进入收官之年，混改也进入攻坚期。

在推动混改时，应建立以下协同机制：

一是协商定价机制。对于混改标的的估值定价，应聘请独立的第三方评估机构，采用多种评估方法(如资产基础法、收益法、市场法等)综合确定公允价值。同时，通过产权交易所公开挂牌，引入竞争机制，确保定价的公平性和透明度。

二是同股同权机制。混改后，地方国资和产业投资人作为股东，应享有同等的权利和义务。不得因所有制性质不同而在分红、表决、知情等权利上有所差异。这是“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素”的具体体现。

三是战略协同机制。混改不是简单的财务投资，而是战略协同。双方应在公司战略、业务布局、资源整合等方面加强协作，形成“1+1>2”的协同效应。例如，地方国资可以提供政策资源、公共服务渠道等，产业投资人可以提供市场拓展、技术创新等，共同推动企业做强做优做大。

机制四：建立定期沟通与争议解决机制

无论采取何种合作形式，地方国资与产业投资人都应建立定期沟通与争议解决机制，确保合作顺畅。

一是建立定期联席会议制度。每季度或半年召开一次联席会议，双方高层参加，汇报合作进展、研讨重大问题、协调资源配置。会议形成纪要，明确各方责任和时间节点。

二是建立信息披露机制。对于合作项目的重大事项，应及时向对方披露，保持信息对称。特别是涉及财务状况、投资决策、风险事件等，更应主动沟通，避免信息不对称导致误解和矛盾。

三是建立争议解决机制。在合作协议中明确约定，当双方发生争议时，首先通过友好协商解决；协商不成的，可提交双方共同认可的第三方调解；调解不成的，提交仲裁或诉讼解决。约定清晰的争议解决路径，可以降低合作风险，提高纠纷解决效率。

防火墙一：治理结构的“制度防火墙”

地方国资与产业投资人在所有制性质、决策机制、风险偏好等方面存在差异，如果治理结构设计不当，容易产生“同床异梦”的困局。

风险识别：决策效率与国资监管的矛盾。产业投资人追求决策效率，希望快速响应市场变化；而地方国资受国资监管约束，重大决策需要履行审批程序，决策周期较长。这种矛盾如果处理不当，可能导致错失投资机会或决策僵局。

制度设计：建立分层分类决策机制。对于不同类型、不同金额的决策事项，设置不同的审批权限和流程。例如，对于500万元以下的常规投资，可授权基金管理团队或平台公司经营层自主决策；对于500万-2000万元的中等投资，需提交投决会审议；对于2000万元以上的重大投资，需报股东会或主管部门审批。通过分层分类，既保证必要的监管，又不牺牲决策效率。

边界明确：明晰国资监管与市场化运作的边界。国资监管应聚焦于“管资本”而非“管经营”，重点监管重大投资决策、关联交易、国有资产处置等事项，而对于日常经营管理，应充分授权给经营团队，避免“一管就死”。

防火墙二：利益分配的“公平防火墙”

利益分配是合作中最敏感的问题。如果分配机制不公平，容易引发矛盾甚至导致合作破裂。

风险识别：短期利益与长期利益的冲突。产业投资人通常希望尽快获得投资回报，而地方国资更关注长期产业带动效应。这种利益诉求的差异，可能导致在分红政策、退出时机等问题上产生分歧。

机制设计：建立“优先分红+超额收益分享”机制。对于产业基金或合资平台，可以约定在项目实现盈利后，首先向产业投资人支付优先分红(如年化8%的固定回报)，在满足优先分红后，超额收益再按股权比例或约定比例分配。这种机制既保障了产业投资人的基础收益，又让地方国资能够分享超额收益，平衡了双方利益。

风险防控：防范利益输送和国有资产流失。在合作中，必须严格遵守《企业国有资产法》等法律法规，防止通过关联交易、不公允定价等方式向产业投资人输送利益。所有重大交易应履行评估、审计、公示等程序，确保阳光透明。

防火墙三：战略协同的“目标防火墙”

地方国资与产业投资人在战略目标、时间节奏、业务方向等方面可能存在差异，如果协同不当，容易“各吹各的号，各唱各的调”。

风险识别：产业引导与财务回报的平衡。地方国资设立产业基金或投资项目，往往肩负着产业引导、就业带动、税收贡献等多重目标，而产业投资人更关注财务回报。当两者发生冲突时(如某个项目财务回报高但不符合产业导向)，如何抉择？

机制设计：建立“双目标”考核体系。对于政府引导基金或国资主导的合作项目，应建立“产业引导+财务回报”双目标考核体系。在考核时，既要看投资回报率(ROI)、内部收益率(IRR)等财务指标，也要看产业集聚效应、税收贡献、就业带动等产业指标。双重目标并重，避免顾此失彼。

边界明确：明确“必投项目”与“可投项目”。在基金设立或平台建设时，可以约定一定比例(如20%-30%)的资金必须投向政府指定的产业方向或重点项目，体现政策导向；其余资金(70%-80%)由管理团队根据市场化原则自主决策，追求财务回报。通过这种“政策导向+市场化运作”的组合，平衡双方诉求。

沟通协调：建立战略规划联合编制机制。在合作初期，地方国资与产业投资人应共同编制3-5年的战略规划，明确发展目标、业务布局、资源配置等，形成共识。每年滚动修订，根据内外部环境变化及时调整。通过战略共识，减少方向分歧，提高协同效率。

回望2025年要素市场化改革的启动，我们正站在一个历史性的转折点上。地方国资与产业投资人，这两个曾经在各自轨道上运行的主体，正在要素改革的大潮中走向深度融合、协同共生。

对于地方政府而言，要素改革不仅是一场经济改革，更是一场治理方式的变革。从“管企业”到“管资本”，从“直接干预”到“市场引导”，从“独角戏”到“大合唱”，地方政府正在学会用市场化、法治化的方式优化资源配置、构建产业生态。

对于产业投资人而言，要素改革打开的不仅是万亿级的投资市场，更是与国资协同、与政府共舞的战略机遇。从单纯的“财务投资者”到“战略协同者”，从“短期套利”到“长期共建”，产业投资人正在重新定义自己在中国经济转型中的角色和价值。

对于城投公司而言，要素改革既是挑战，更是转型的契机。从传统的“融资平台”到“要素运营平台”，从“负债驱动”到“价值创造”，城投公司正在寻找新的发展路径，而与产业投资人的协同合作，正是这条路径上的重要选择。

历史的经验告诉我们，真正的协同共生，从来不是“你多一点、我少一点”的零和博弈，而是“你好、我好、大家好”的正和共赢。当地方国资的政策资源、公共服务能力与产业投资人的市场敏锐度、专业运营能力深度融合时，当双方从“你我”的对立走向“我们”的共同体时，要素市场化改革的巨大红利才能真正释放。

2025年只是起点。在“十五五”时期，随着10个区域试点的深入推进，随着更多地方国资与产业投资人合作案例的涌现，一个要素高效流动、资源优化配置、创新活力迸发的新时代正在到来。而那些率先探索、勇于创新、善于协同的地方政府、城投公司和产业投资人，必将在这场历史性变革中赢得先机，开创协同共生的新篇章。