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数据要素化浪潮：城投如何抢占“十五五”新财政制高点
专栏导语
与以往规划相比，《“十五五”规划纲要》对“数据”的定位发生了本质性变化：数据不再仅被视为数字化、信息化的技术支撑，而被明确纳入国家资源配置和生产要素体系之中。《纲要》在“深入推进数字中国建设”篇章中提出，要深化数据资源开发利用，构建国家数据资源体系，建立全国数据资源“一本账”，统筹推进政务数据共享、公共数据开放和授权运营，推动企业数据、行业数据开发开放；同时在数据要素基础制度部分，明确提出要健全数据产权、流通利用、收益分配和安全治理机制，建设全国一体化数据市场。
这一系列表述释放出清晰信号：在“十五五”时期，数据不只是“有没有系统”的问题，而是“能不能被开发、被配置、被经营”的问题。对城投平台而言，这一变化具有极强的现实指向性。长期以来，城投在基础设施建设、公共服务运营、园区和片区开发、城市运行管理等过程中，持续沉淀了大量运营数据、设施数据和空间数据，但这些数据大多停留在管理辅助层面，尚未进入资源化和要素化轨道。《纲要》的发布，意味着城投不能再把数据仅仅当作“项目配套”或“信息系统副产品”，而必须将其纳入资源重构和经营转型的整体逻辑中重新审视。
1.数据从“技术资源”上升为国家级基础性要素
数据已被系统纳入“数字中国建设”的核心内容，并与算力、算法、人工智能、国家数据基础设施、数据要素基础制度等一体部署。《纲要》提出构建国家数据资源体系、完善数据资源统计调查制度、建设高质量数据集和可信数据空间，这表明国家层面对数据的认识，已经从“信息工具”转向“基础性发展资源”。
这一变化对城投的意义在于：过去城投所沉淀的数据，并非天然就没有价值，而是长期缺乏进入资源体系和市场体系的制度通道。《纲要》为数据要素化提供了顶层框架，意味着城投手中的运营数据、设施数据、空间数据，未来有可能从“内部使用资源”转变为“可组织、可配置、可经营的要素”。
2.“开发利用”取代“建设部署”，成为核心关键词
与以往规划强调“信息化建设”不同，《纲要》在数据领域反复强调的是“深化数据资源开发利用”。这一表述变化非常关键。它意味着，未来对数据工作的评价重点，不在于系统建了多少、平台做得多大，而在于数据是否真正进入流通、是否形成供给、是否转化为现实能力。
对城投而言，这意味着一种根本性的思维转换：数据工作不能再停留在“智慧城市项目”“数字平台建设”的层面，而必须转向“要素经营”的层面。系统可以一次性建成，但数据价值只有在持续运营、持续使用和持续迭代中才能释放。
1.公共数据、企业数据、行业数据将被纳入统一开发利用框架
《纲要》明确提出，要统筹推进政务数据共享、公共数据开放和授权运营，同时推动企业数据、行业数据开发开放。这一表述意味着，未来数据开发利用将不再是单一主体、单一系统的封闭行为，而将转向跨主体、跨资源、跨场景的协同推进。
城投正处于这一协同体系的关键位置。一方面，城投承担大量公共服务和基础设施运营职能，天然接触公共数据；另一方面，其在园区运营、产业服务和市场化业务中，又持续沉淀企业和行业数据。《纲要》强调“统筹推进”，实际上为城投在地方层面承担数据组织和场景整合角色提供了现实空间。
2.数据要素基础制度建设，重塑数据价值实现方式
《纲要》提出要健全数据产权、流通利用、收益分配和安全治理机制，并探索数据要素价格形成机制。这意味着，数据的价值实现方式将更加制度化、多元化。数据不一定都要直接交易，但必须具备“可核算、可管理、可分配”的基础条件。
对城投而言，这一点尤为重要。数据价值并不一定体现为直接出售，而可能体现在运营增效、服务收费、产品供给、收益分成等多个层面。只有当数据进入制度化管理轨道，城投才有可能把数据真正纳入经营逻辑。
3.数据被系统性嵌入投资、产业和城市治理场景
《纲要》在多个章节中，将数据与基础设施建设、产业发展、社会治理和民生服务深度绑定，强调推进基础设施数智化升级和产业数智化转型。这意味着，数据并非孤立的专项任务，而正在嵌入城市运行和经济发展的全链条。
这一导向与城投主业高度契合。城投横跨基础设施、公共服务、片区开发和产业组织，是最容易形成“数据—场景—项目—运营”闭环的主体之一。
1.从基础设施建设者转向城市数据资源组织者
《纲要》强调构建国家数据资源体系和可信数据空间，其核心逻辑在于：数据价值释放依赖组织能力，而非单纯采集能力。城投的比较优势，恰恰在于其长期积累的组织和统筹能力。
因此，城投在数据要素化进程中的合理定位，不是与科技企业比拼算法和平台规模，而是成为城市级、片区级数据资源的组织者：把分散的数据资源梳理出来，把多源数据衔接起来，把真实场景嵌入其中，形成可持续的应用和服务能力。
2.从“项目公司”转向“场景公司”
《纲要》对数据的部署，贯穿于交通、园区、能源、水务、城市更新等具体场景。这反映出一种典型的场景化逻辑。项目是静态边界，场景是动态能力。
对城投而言，这意味着经营逻辑的升级：不能再只围绕单个项目进行封闭运营，而要围绕场景进行长期组织。一个停车场、一个园区、一个更新片区，如果仅从建设和收费角度理解，其增量空间有限；但如果作为持续沉淀数据并可对外服务的场景，其价值边界将显著扩大。
1.先做数据资源底图，而不是先做概念包装
对标《纲要》提出的“全国数据资源‘一本账’”，城投应首先系统梳理自身掌握的数据资源，形成清晰的数据底图。至少应覆盖公共服务运营数据、城市空间治理数据、园区与产业组织数据、绿色低碳与资源环境数据，明确来源、权属、更新频率和应用潜力。
没有资源底图，就谈不上数据开发利用；没有资源边界，就难以进行后续授权、治理和经营。
2.围绕主业强相关场景，小切口先行突破
《纲要》强调高质量供给和高水平应用，城投推进数据要素化不宜一开始追求“大而全”。更可行的路径，是优先选择与主业高度相关、数据基础较好、收益逻辑清晰的场景，如停车运营优化、园区企业画像、供水漏损监测、片区运行评估等，先跑通模式，再逐步复制。
3.同步推进数据治理、经营逻辑和合规体系
数据一旦进入经营层面，必然涉及权属、合规、收益分配和风险控制。城投推进数据要素化，不能仅由信息化部门承担，而应建立业务、财务、法务和信息化协同的治理机制，确保数据开发利用符合《纲要》提出的制度和安全要求。
系统梳理集团级数据资源底图，明确数据来源、权属边界和潜在应用场景。
选择1—2个主业强相关场景开展试点，优先验证可运营、可复制的模式。
建立跨部门数据治理与经营协同机制，避免数据工作碎片化。
关注公共数据授权运营和数据要素制度落地进程，提前对接政策窗口。
将数据要素化纳入“十五五”主业重构方案，而非作为孤立的信息化任务。
从《“十五五”规划纲要》的严格口径来看，城投面临的数据命题，已经不再是“要不要做数字化”，而是“如何在国家数据资源体系和数据要素制度体系加快形成的背景下，重构自身的资源组织方式和价值创造方式”。《纲要》并未直接规定城投应如何操作，但其关于数据资源开发利用、数据要素基础制度和全国一体化数据市场的系统部署，已经清晰指明了方向。
对城投而言，真正需要抢占的，不是一个短期风口，而是一种新的发展位置：在“十五五”时期，从传统项目平台，进一步迈向城市级数据资源组织者和场景运营者。谁能更早围绕《纲要》要求完成资源底图梳理、重点场景突破和治理机制重构，谁就更有可能在未来的城市运营和国企转型格局中占据主动。数据要素化，不是附加题，而正在成为城投必须认真作答的一道主问题。