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近年来，国家对城市更新的部署持续深化，工作重点已由局部改造、单项建设，逐步拓展至片区实施、机制完善和长效运营。2025年中央有关文件围绕既有建筑利用、老旧街区更新、完整社区建设、基础设施改造和历史文化保护等方面作出系统安排；2026年《城市更新“十五五”规划》进一步提出构建可持续投融资体系、盘活存量土地、健全多主体参与机制等要求。城市更新已不再局限于工程建设，而是延伸至空间治理、资源配置、资产盘活和持续运营等多个方面。

从政策取向看，当前城市更新主要呈现三个特点：一是更加突出存量提质，强调通过老旧街区、老旧厂区、闲置低效空间和既有建筑改造拓展发展空间；二是更加突出片区推进，强调样板片区建设以及项目储备、生成机制建设，避免碎片化实施；三是更加突出可持续实施，要求同步建立用地保障、资金筹措、建设运营和多主体协同机制。对县域城市而言，这意味着城市更新已从一般性修补改善，转向空间优化、功能完善、机制构建和运营接续并重的综合推进。

县域城市更新与大城市相比，面临市场容量有限、资金平衡周期较长、历史遗留问题较多等现实约束。因此，推进相关工作既不能简单套用大规模商业开发模式，也不宜停留于道路修补、环境整治和立面改善等传统做法，更需统筹公益性功能、经营性功能与长期运营之间的关系。

县域城市更新的重点，不在于短期铺开多少项目，而在于能否围绕片区统筹、项目分类、资源整合、资金匹配和后续运营建立稳定可行的推进机制。机制顺畅，项目才能持续落地见效。这也是当前中央财政支持城市更新行动将“样板片区建设”与“机制建设”并列为重点方向的重要原因。

基于上述背景，本文主要围绕两个层面展开分析：一是对涡阳国投当前城市更新工作的现实基础、项目结构和阶段特点进行梳理；二是聚焦小地块更新和老旧街区改造两类典型场景，分析其实施重点、推进难点和可行路径。

其中，小地块更新重在解决空间修补、服务补位和节点塑造问题；老旧街区改造重在解决文化活化、场景组织和街区经营问题。两类场景一轻一重、一散一聚，具有较强代表性，也最能体现县域城市更新由工程推进走向综合运营的内在要求。

目前，涡阳国投推进的城市更新项目已涵盖道路与产业配套、老城区综合更新、历史文化街区、老旧厂区改造、宜邻中心和小地块盘活等多个方面。其中，城市更新一期涉及紫光大道、世纪大道、西子路等道路建设及相关配套；老城区项目占地约1200亩，总投资约15.6亿元；历史文化街区项目已形成配套工程EPC招标；仓里项目由早期商业化改造转入老旧厂区更新场景；宜邻中心项目聚焦便民和“一老一小”服务；小地块方面，已收储并取得土地证的城区空白地块超过50块。

从项目构成看，这一布局已突破传统工程建设范畴，覆盖基础设施改善、老城更新、文化资源利用、公共服务补充和剩余空间盘活等多个维度，初步形成“基础设施支撑—片区更新带动—节点空间塑造—社区服务补位”的综合更新框架。不同项目各有侧重，整体具备协同推进基础。

城市更新专项规划虽未正式出台，但核心实施范围已初步圈定约2.33平方公里，老城区总面积约13平方公里，说明更新工作的空间边界已有基本框架。与此同时，一批城区空白地块已进入企业掌握范围，并完成土地证办理，为后续项目筛选、分类更新和分期实施提供了较为扎实的资源基础。

空间边界和资源边界的逐步清晰，为项目库建设和样板项目落地提供了基础支撑。当前涡阳已具备由单项目推进转向清单化、片区化组织的现实条件。特别是在国家层面将“样板片区建设”和“项目储备、生成机制建设”纳入支持重点的背景下，现有资源条件有利于后续项目整合、时序安排和政策衔接。

从项目内容看，历史文化街区项目强调形成文化走廊、展现老城区记忆；宜邻中心以便民服务、一老一小和党群服务为重点；仓里项目未来可作为片区更新节点；小地块则根据不同属性分为公共基础类、效益类和未来开发类。由此可以看出，当前推进的城市更新工作，并非单纯围绕工程建设或一般开发展开，而是同时兼顾公共服务改善、文化传承修复和空间价值提升。

这一布局与国家关于完整社区建设、老旧街区和老旧厂区更新、历史文化保护传承以及存量土地盘活的政策导向高度契合，也表明涡阳国投已具备探索县域综合更新模式的现实基础。现有工作已由单一设施改善延伸至功能修复、场景营造和服务提升等更为综合的层面。

综合现有项目推进情况看，涡阳国投城市更新工作已经由前期摸索、零散启动，进入到项目并行推进和模式初步成形的阶段。一方面，一批基础设施、老城区和街区类项目已进入实质性推进阶段；另一方面，小地块、宜邻中心等项目仍处于深化谋划之中，说明整体工作仍在从“有项目”向“成体系”过渡。

涡阳国投城市更新工作已具备较好的项目基础和资源条件。下一步更需要围绕既有项目理顺推进逻辑、完善实施机制，增强片区协同效应，并重点解决资金组织、资产处置、运营前置和片区统筹等共性问题。

结合前述分析，涡阳国投城市更新已具备一定项目与资源基础，下一阶段需要把既有项目进一步做实、做顺、做成体系。从推进情况看，后续工作的约束主要集中在四个方面。这些问题既是当前工作的薄弱环节，也直接影响小地块更新和老旧街区改造两类场景的实施效果。

现阶段部分项目仍主要依靠银行贷款推进，而城市更新项目普遍具有周期较长、公益性较强、收益形成较慢等特点，若资金组织方式仍以传统工程融资逻辑为主，后续容易在推进节奏、资金平衡和项目滚动实施方面受到制约。国家层面已经形成中央财政支持、中央预算内投资、专项债、存量资产盘活等多类型政策工具，当前需要进一步解决的，是不同项目与不同资金工具之间的匹配问题。

这一问题关系到后文两类场景的实施方式。小地块更新更偏公共服务补位和微更新网络建设，应以财政资金、中央预算内投资、专项债等公共性资金为主，并结合少量轻运营项目形成补充；老旧街区改造则需要在公共投入基础上同步导入平台统筹、运营前置和市场化资金，逐步形成“公共资金打底、平台资金统筹、社会资本增效”的复合投融资结构。换言之，城市更新中的资金安排不宜再按单一工程融资逻辑处理，而应先按项目属性区分公共性底盘项目、经营性提升项目和过渡型项目，再分别匹配不同资金工具和实施方式。

老旧资产产权不清、证照不全、历史手续复杂等问题，仍然是当前推进中的现实约束。这类问题不仅影响项目前期实施，也直接关系到更新完成后能否形成清晰的资产边界，进而影响后续招商、运营和盘活。国家关于存量资产盘活和国有企业存量土地利用的政策，已经明确提出建立台账、分类处置和再开发利用等要求，说明这类问题需要从单项协调转向系统梳理。

这一问题在两类场景中都有体现：小地块更新涉及地块分类和实施边界；老旧街区改造则更直接关系到街区空间整合、资产形成和后续经营组织。

从当前项目推进阶段看，一些项目已经进入设计深化和建设组织阶段，但围绕后续由谁运营、以什么内容运营、如何形成持续使用和收益安排的问题，还需要进一步明确。对于街区类项目和小微空间项目而言，建设只是形成空间基础，真正决定项目成效的，是后续能否持续使用、持续维护、持续形成活力。

因此，后文提出的小地块更新和老旧街区改造思路，都围绕如何把运营嵌入项目前端展开。小地块更新强调场景导入和分类运用，老旧街区改造强调运营前置和街区经营，目的都在于解决建设与运营脱节的问题。

从现有基础看，涡阳已经具备片区推进的条件，但不同项目之间在统筹关系、时序安排、功能衔接和实施边界上仍需进一步理顺。国家当前关于城市更新的政策导向，明确强调样板片区建设、项目储备和生成机制建设，这说明下一阶段工作的重点，不只是继续推进单个项目，而是同步建立项目库、实施清单和分类推进机制。

基于此，后文第四章和第五章既讨论两类项目的实施方式，也分别回应两个更具牵引性的现实问题：小地块如何纳入整体片区更新，老旧街区如何通过重点突破带动片区活化。

前述问题在不同更新场景中的表现并不相同。相比老旧街区改造，小地块更新更突出资源零散、功能补位和分类实施的特点，因此需要首先从剩余空间系统更新的角度，重新界定其价值和实施方式。

对已取得控制权的小地块，宜避免按单宗土地逐块谋划，可将其作为“城市剩余空间资源池”统筹运用。这类地块单体规模虽小，但在老城区和重点片区中往往承担缝合空间、补充功能、改善界面和组织停留的重要作用，其价值主要体现在整体更新中的节点支撑作用。

小微空间更新需要通过普查建库、分类排序、场景导入和持续运营，将零散边角地转化为公共空间网络，形成更明显的整体效应。涡阳小地块更新若能由“单点处置”转向“系统组织”，更有利于在有限投入下形成片区层面的可感知变化。

结合现有资源情况，小地块更新可重点分为三类：一是公共服务补短板类，重点布置口袋公园、养老托育、便民服务、停车补充和社区活动空间，用于完善完整社区和“15分钟生活圈”；二是节点活化类，重点布局于历史文化街区周边、仓里项目周边、主干道和重要门户区域，配置展示休憩、轻餐饮、特色市集等功能，增强片区活力和界面品质；三是弹性储备类，对暂不具备成熟开发条件的地块，可通过低成本微改造、临时开放和分阶段利用，先行激活使用价值，为后续再开发预留空间。

这一分类思路既回应了当前地块资源零散、用途不一的现实情况，也与国家支持利用存量土地和闲置空间补齐公共服务短板、完善消费型和便民型基础设施的总体方向相吻合。其核心在于通过分层配置和分批实施提升片区整体功能，而非单独追求每一块地的独立收益。

小地块更新不宜“一块一策、临时推进”，而应建立统一项目池，围绕区位、权属、需求、投资强度、运营条件和政策适配度进行分类排序，并据此形成基础型、复合型、运营型等标准化产品包。这样既有利于提高策划效率，也有利于统一设计标准、开展投资测算和分批实施。

小地块项目形成规模化效果，在于以产品化思维组织不同空间类型。涡阳也可采用这一做法：先将地块纳入项目池，再以产品包方式推进，比逐块策划更有利于形成可复制、可扩展的更新机制。

小地块项目总体上公益性较强，单体收益有限，因此不宜以纯经营性项目思路推进。公共服务型和基础改善型项目，应优先争取中央财政支持、中央预算内投资、地方财政和专项债等政策性资金，并由平台公司统一纳入项目池和资金池管理；对具备轻商业、活动运营或节点消费潜力的项目，可适度引入合作运营和社会资源，采用轻量化建设运营一体化方式组织实施。重点在于以较低投入提升片区品质和服务能力，而不在于追求单个地块的短期收益，同时通过“底盘项目保功能、节点项目做活力”的组合方式，提高整体资金配置效率和滚动实施能力。

与小地块更新相比，老旧街区改造更集中体现文化保护、空间组织和持续经营等问题，需要通过内容重组和运营导入形成长期活力，推动更新成效从物理改善延伸到功能重塑与价值提升。

老旧街区和历史文化街区更新，不宜停留在立面整治、道路修补和景观提升层面，应着眼于老城肌理修复、历史记忆延续、空间内容重组和持续运营机制构建。现有历史文化街区项目涉及历史人物居住地、老旧办公场所和老城记忆展示，其核心价值在于延续文脉、塑造场景，避免被简单导向一般性商业街开发。

国家政策也明确要求推进老旧街区更新和历史文化活化利用，坚持保护优先，避免脱离实际的形象工程。由此看，老旧街区更新应在“保”和“用”之间找到平衡，把保护修复、内容组织和后续利用统筹起来。

街区类项目最容易出现的问题，是建设和运营“两张皮”。前期只抓设计和施工，后期再补招商和运营，往往导致空间成型后缺少内容支撑。街区更新只有把运营前置到策划和施工阶段，才能使功能定位、业态组织、活动安排和空间改造真正衔接起来。

对涡阳而言，老旧街区项目下一步应重点回答三方面问题：街区由谁运营；街区主导内容是什么；街区以何种品牌和活动体系持续吸引人流。只有把这些问题前置嵌入方案设计和建设安排之中，更新后的街区才有可能持续“活起来”。这也是第三章所强调的“运营安排需进一步前置”在街区场景中的具体落实。

从实施机制看，老旧街区项目更适合由平台公司牵头，探索建设与运营相衔接的组织方式，在策划和招采阶段即同步明确运营主体、内容导入、招商组织和收益分配安排。对于公共空间整治、风貌修缮和基础设施改善等内容，可由财政资金、政策性资金和平台资本统筹保障；对于可经营空间改造、活动运营和品牌导入等内容，则可吸纳专业运营团队和社会资本参与。这样既能守住保护修复和公共服务底线，也有利于增强街区更新后的持续经营能力。

成熟街区更新经验表明，真正有生命力的街区，多来自对本地文化、生活方式和空间肌理的持续梳理与转化，而非单纯依赖高强度建设或商业导入。其示范意义在于保留原有生活氛围，并通过活动、业态和品牌组织，使街区的“烟火气”和文化感转化为可体验、可传播的场景。

据此，老旧街区更新宜围绕老城记忆、地方文脉、人物故事和日常生活方式组织内容，可导入地方餐饮、文化展示、非遗体验、文创零售、主理人小店、市集活动和节庆展演等，形成既有文化辨识度、又具现实吸引力的街区氛围。这种方式更符合县域城市的市场基础，也更符合以用促保、活化利用的政策导向。

老旧街区项目不宜把收益平衡完全建立在房屋租金上。街区经营更适宜形成“租金收益+活动收益+品牌收益+流量收益+片区带动收益”的复合结构。

结合涡阳实际，可将街区收益大体分为三层：一是基础经营收益，包括适配型商业、展示空间和场地使用收入；二是活动运营收益，包括节庆活动、市集、展演等带来的阶段性增量；三是片区联动收益，即街区品牌提升后对周边消费氛围和资产价值的带动。此类项目回报周期往往较长，更应重视持续经营能力，而不是片面追求短期租金回收。

建议以老城区核心区域为基础，将道路与产业配套、历史文化街区、仓里、小地块和宜邻中心等项目纳入统一片区框架，建立项目库、实施库、资金库三库联动机制。项目库解决“做什么、先做什么”，实施库解决“谁来做、怎么做”，资金库解决“资金从哪里来、如何统筹安排”。通过三库联动，把分散项目纳入同一片区逻辑下统一谋划、统一排序、统一推进，逐步形成“片区统筹、项目生成、分步实施”的工作机制。这也是国家当前强调样板片区建设、项目储备和生成机制建设的应有之义。

建议系统梳理老旧资产、存量房产和低效用地，建立统一台账，并按“可直接盘活、需协调完善、需政策突破、暂缓实施”四类进行管理。对条件成熟的资源尽快纳入近期项目，对历史遗留问题较重的资源，则同步研究处置方案和再开发路径。这样既能回应第三章提出的产权约束，也有助于为后续招商和运营扫清基础障碍。

建议所有街区类项目和可运营空间类项目，在策划阶段同步明确运营主体、内容方向、活动体系、管理机制和收益模式，并纳入设计任务与招采条件。已有案例表明，建设运营一体化是项目形成持续价值的重要前提。小地块更新侧重场景导入，老旧街区改造侧重街区经营，最终都落到更新空间的持续使用、持续维护和持续成长上。

建议将项目分为公益性底盘项目、经营性提升项目和过渡型项目三类：前者重点争取中央财政支持、中央预算内投资、地方财政和专项债等政策资金，后两类则结合平台资本、合作运营资金和社会资本分类推进。对于不具备明确收费渠道和稳定经营收入的项目，不宜简单套用特许经营或PPP模式；对于具备一定运营基础的街区和节点项目，可由平台公司统筹采用建设与运营衔接的方式推进，并事先明确收益回收、绩效考核和退出安排。分类融资的目的，是让不同类型项目各归其位，避免资金错配，提高整体实施效率和后续可持续性。

建议优先打造两类样板：一类是由若干小地块组成的微更新示范组团，用于验证项目池和产品包机制；另一类是历史文化街区中的重点示范段，用于验证运营前置、内容导入和活动策划机制。先做样板、再做推广，更符合当前政策导向，也更符合县域更新的实际推进规律。样板项目一旦成熟，既可为后续项目提供模板，也有利于形成更清晰的政策衔接和资金争取路径。

小地块更新应着力于空间修补、服务补位和微更新网络构建；老旧街区改造应着力于老城活化、文化表达和街区经营。两类场景一轻一重、一散一聚，共同构成当前较具现实意义的县域城市更新实施路径。若能持续在片区统筹、产权梳理、运营前置、分类融资和样板带动等方面深化推进，涡阳国投有望逐步形成兼具地方特色和推广价值的城市更新实践样本。