最新研究

12月的政治局会议强调要“加强超常规逆周期调节”，中央经济工作会议也将“扩大国内需求”放在明年九大任务首位。加大财政支出强度，提前谋划布局重大项目，无疑将成为明年政策发力的重点。

在当前一揽子支持政策下，多地政府积极开展重大项目的谋划与储备工作，以期充分发挥财政资金的引导作用，在提振市场信心的同时，拉动社会总需求回升。

然而，回顾以往项目谋划经验与案例，因系统思维缺乏、深入研究不足、政策理解偏差、统筹协调不够以及未能因地制宜等原因导致项目落地不顺的情况并不鲜见。如何做到高水平谋划、高质量落实，是当前需要重点思考的问题。

时隔14年中央定调再提“适度宽松”，为新一轮重大项目谋划提供了顶层支持。

地方上针对项目谋划的政策文件也已陆续出台，如河南省已发文围绕六大领域、22个细分方向试行重大项目谋划储备机制、绍兴市更是将项目谋划完成情况与干部考核相挂钩，以此作为评判干部、任用干部的重要标尺，项目谋划的紧迫性和重要性可见一斑。

从当前各地下发文件以及召开专题会等工作动态来看，针对项目谋划，在方向和领域上，涉及领域众多、参与者广泛，且需符合政策规划要求；从工作开展程度上看，无论是政府投资项目，还是企业投资项目，项目谋划都应确保前期工作扎实、技术安全可靠、资源要素完备有保障，以高效且有序、有效能落地为抓手，着力以项目扩投资，努力实现合理的经济及社会效益，有效推动地方经济实现质的提升和量的合理增长。

地方政府重大项目谋划逻辑呈现出系统性、关联性和动态性的特点。

从宏观层面上，是以国家和地方整体发展目标为引领，在分析内外部环境的基础上，挖掘项目机会；

在中观层面，注重产业协同与区域协调发展，并依托地方区位优势和资源禀赋进行项目储备，以通过项目带动相关产业集群的形成与发展，优化区域产业布局；

在微观层面，则聚焦项目自身的可行性、效益性以及风险防控等关键要素，确保项目能够落地生根、开花结果。

综合来说，项目谋划要遵守客观规律，并符合政策要求及地方实际。

如河南省在《河南省重大项目研究谋划储备机制（试行）》中提出的“遴选成熟可实施、符合省重点项目选报要求的项目纳入省重点项目管理，支持优先申报政策性资金”也表明：谋划的项目本身需符合基本逻辑，即规范性好、可行性强、成熟度高、能尽快形成实物工作量，以尽早实现项目效益。

当前，多省市已出台专项针对项目谋划的政策文件，为各主体进行项目立项、决策和落地实施等一系列工作提出了指导。

此外，出于统筹协调考虑，部分省市组建了专项工作组或项目办，专门从事重大项目谋划、储备、管理、推动落地等工作，以谋求项目谋划工作效果最大化。

再有，各谋划主体有条件的情况下也可寻求第三方专业咨询机构的协助，可以有效弥补专业不足、流程把握不到位等问题，将项目谋划工作做足做实。

基于以往项目规划与执行经验，我们将项目谋划分为如下阶段4个阶段，即项目构思；项目筛选；优化调整；项目入库与资金申报。

（1）政策解读

一方面，深入学习上位政策精神及地方配套文件，梳理出与本地发展相关的重点方向和目标任务，明确项目谋划的大方向。

例如，根据对新型城镇化建设和乡村全面振兴、城乡融合发展等相关政策的解读，结合本地城市发展定位，确定在城市基础设施升级、公共服务配套完善、县域经济发展等方面构思谋划项目。

（2）组建团队

根据任务需要，选择具有适当专业背景、经验丰富、政策规划水平高的业务骨干担任项目负责人，并组建专业结构搭配、年龄梯度合理的工作团队，明确各自任务分工。根据工作任务，制定研究计划，包括工作周期、主要节点、关键任务、调研方案、研究方法、工作成果、成本费用预算等。

项目谋划主体需要明确项目目标与任务要求，以保证参与者能够“心中有数”形成合力。

（3）深入调研

广泛开展调查研究，收集不同谋划的需求信息，同时全面梳理本地的自然资源、产业资源、人才资源等情况。

可以组织政府相关部门、专家学者、企业代表举办座谈会，基于政策、需求和资源分析，充分交流探讨，挖掘潜在的项目需求。

也可以通过问卷调查、实地访谈、行业数据分析等方式，找出区域内亟待解决的发展问题以及可利用的优势资源，明确项目谋划主要方向、重点环节和关键领域，为项目构思提供依据。

通过前期调研与沟通，形成一份涵盖多个潜在项目方向的《项目构思清单》，对每个构思项目简要描述其背景、目标、大致内容以及预期效益等基本信息。

（1）建立筛选标准

依据拟谋划项目的战略契合度、市场前景、资源需求、技术可行性、预期经济效益、环境影响、社会影响等维度，制定具体的量化和定性相结合的筛选标准。

（2）项目初评与分类

按照确定的筛选标准，对项目逐一进行初步评估，以项目库思维可将项目划分为优先推荐、待完善、暂不考虑等不同类别。

对于优先推荐的项目，重点关注其核心优势和潜在风险；对待完善项目，分析其存在的不足，提出改进建议；对暂不考虑项目，记录淘汰原因，做到“有保有压”。

（3）专家评审与综合决策

出于审慎性考虑，可邀请行业专家、相关职能部门负责人等组成专家评审组，结合专家们专业知识和实践经验，从不同角度对项目进行深入分析，开展项目预可行性研究，并最终通过综合权衡确定精选出的重点项目名单。

此外，可进一步按照项目成熟度，提出近期、中期和远期分年落实实施计划，做到“因地制宜、因情施策、有序推进”。

经过项目筛选、评审决策等过程，拟定《重大项目筛选报告》，详细列出入选的重点项目名录，并阐述筛选依据、优势亮点以及需要关注的风险点等内容。

（1）动态调整优化

由于中长期规划执行期通常都以5年为单位，有的甚至长达10～15年。在此期间，考虑到市场变化、技术进步、政策演化、规划调整等情况，需要对重大项目安排适时进行必要的调整、补充和完善，如补充新项目，剔除缺乏市场需求、要素难以保障、与当期政策规划不符的旧项目。

（2）细化深入研究

对于具备一定研究深度、具备有效实施主体、资源要素保障可靠的项目，按照2023年3月国家发展改革委发布的《项目可行性研究报告编写大纲（2023年版）》要求，开展可行性研究，或是编制项目申请报告，深入研究项目建设必要性、建设方案可行性和风险可控性，论证政策符合性、要素保障性、工程技术可行性、运营有效性、财务合理性、影响安全性以及社会可行性等。

在对项目进行全面分析论证后，形成一份详实的《项目可行性研究报告》，内容包括但不限于项目概况、项目建设背景与需求分析、投融资与财务方案、影响效果分析、风险评估与应对措施等，为项目上报审批、资金申报提供依据。

1、项目入库申报

当前多省市发文明确，重大项目谋划与储备实行项目库管理，如河南省要求“按照分级分类原则，由省、市、县三级发展改革部门建立重大项目储备库，各行业主管部门负责建立行业项目储备库”，同时明确支持成熟可实施、符合省重点项目选报要求的项目优先申报政策性资金。

对此，可简单理解为项目谋划质量决定了项目入库的层级，且间接决定了资金争取的力度与数量。

因此，在项目谋划阶段，不论是地方项目各谋划主体还是第三方咨询机构，前期工作都需扎实有效，以保证项目入库顺利且能在最大程度上获取政策性资金支持。

2、政策性资金申报

12月11日至12日的举行的中央经济工作会议提到，要提高财政赤字率、加大财政支出强度、增加发行超长期特别国债，持续支持“两重”和“两新”政策、增加地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围等。

16日召开的国务院常务会议指出要实行地方政府专项债券投向领域“负面清单”管理。

12月25日出台的《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》进一步放宽了资金投向、审核权限，对收支平衡的要求也出现了一定的松动。

针对资金申报，一方面，需精准把握政策要求，明晰不同类资金在支持范围、重点投向领域方面的具体规定，如超长期特别国债侧重于国家重大战略布局下的关键基础设施建设、专项债则更为注重公益民生类项目，且针对不同行业有细分的领域限定

另一方面，在申报过程中，除确保可研编制、审批手续等前期工作扎实有序外，申报材料的准备、提交以及时间节点的把握也须严格把关，避免因程序性失误而失去申报机会。

图3 省级重大项目申报基本流程

地方政府重大项目谋划是一个环环相扣、严谨科学的过程，遵循既定的原则和逻辑，按照规范的流程开展各阶段工作，才能谋划出高质量、符合地方发展实际的重大项目，为地方经济社会持续健康发展注入强劲动力，在国家发展大局中展现地方担当、贡献地方力量。