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文/ 林志东、费丹旦

自从《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号，以下简称“115号文”）以及《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（简称“17号令”）发布以来，所有的特许经营项目都聚焦于使用者付费项目，项目能否自平衡、是否需要进行运营补贴以及补贴标准的制定成为重点考虑内容。

关于运营补贴的使用，PPP新机制和“17号令”均阐述为“符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则”。该阐述说明两点，一是给予运营补贴要有相应法律依据，二是给予运营补贴要一视同仁。

所谓的“一视同仁”则是不管该类项目的实施模式，只要该类项目实施，在符合条件的前提下，都应给予运营补贴，运营补贴不应该是针对某一项目，而是某一类项目或者某一行业项目。分析判断某一类项目是否存在运营补贴，必须要了解这类项目是否存在行业统一规定。

从实践来看，运营补贴的法律基础散落于各种不同类型的行业或领域的规范性文件中。例如，《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号）中规定，“城市轨道交通所在地城市人民政府要加大城市轨道交通财政扶持力度，统筹考虑城市轨道交通可持续安全运营需求，建立与运营安全和服务质量挂钩的财政补贴机制，科学确定财政补贴额度。”再如，《关于印发<污水处理费征收使用管理办法>的通知》（财税〔2014〕151号）中规定，“征收的污水处理费不能保障城镇排水与污水处理设施正常运营的，地方财政应当给予补贴。”

截止2024年12月6日，“全国投资项目在线审批监管平台”中已经公示特许经营项目是169项，其中包含运营补贴且列明补贴依据的项目为17项（部分示例如下表），从中可以看出，补贴依据主要是部门规章和地方政府规范性文件。

在特许经营项目的运营补贴依据方面，主要遵循的是部门规章和地方政府规范性文件。根据《立法法》的相关规定，中央各部委以及省、市级政府具有制定运营补贴（行业补贴）规范性文件的权责。

国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署等中央机构，根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，有权在本部门的权限范围内制定规章。

这些规章不仅具有法律约束力，还能够为特许经营项目的运营补贴提供明确的法律依据。在特许经营项目的运营补贴方面，中央各部委可以根据国家政策导向和行业特点，制定具有针对性和可操作性的补贴政策。这些政策不仅有助于推动特许经营项目的顺利实施，还能够促进相关行业的健康发展。

省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，有权制定规章。这些规章在遵循上位法的基础上，结合地方实际情况，为特许经营项目的运营补贴提供了更加具体的操作指南。在特许经营项目的运营补贴方面，省、市级政府可以根据当地经济发展水平、财政承受能力以及行业特点等因素，制定符合地方实际的补贴政策。这些政策不仅有助于提升特许经营项目的运营效率和服务质量，还能够促进地方经济的可持续发展。

尽管区县级政府在地方治理中扮演着重要角色，但无权制定特许经营项目的运营补贴规范性文件。

这一限制主要基于以下两点考虑：一方面是区县级政府在专业人员资源方面相对有限，难以确保补贴规则的合规性和合理性。特许经营项目的运营补贴涉及多个领域和专业知识，如财政、法律、经济等。而区县级政府在这些领域的专业人才储备可能相对不足，难以对补贴规则进行全面、深入的审查和评估。

此外，区县级政府在制定补贴规则时，可能缺乏足够的政策研究和分析能力，导致补贴政策缺乏针对性和可操作性。这不仅会影响特许经营项目的顺利实施，还可能对相关行业的发展产生负面影响。

另一方面则是项目普遍性判断需更客观视角。根据《国家发展改革委办公厅关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号）的规定“对拟在运营期按规定补贴运营的项目，要按照地市级以上人民政府或其行业主管部门制定的补贴政策及具体标准执行”。

地市级政府普遍具有更广阔的视野和更丰富的经验，能够更客观地评估项目的普遍性和可行性。地市级政府在判断项目的普遍性和可行性时，能够更全面地考虑地区经济发展、行业特点、市场需求等因素。这种更客观的视角有助于制定更加科学、合理的补贴政策，促进特许经营项目的顺利实施和相关行业的健康发展。

115号文中明确规定“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。”

诚然，新设规范性文件中的运营补贴会增加地方财政支出责任，但该支出责任并不是针对政府和社会资本合作项目产生的，而是针对于该区域内的某一行业而产生的。

根据新修订的《预算法》，各级政府的财政支出应当纳入预算，并受到严格的预算约束。运营补贴资金作为政府财政支出的一部分，自然也应当纳入财政预算范围内。将运营补贴资金纳入财政预算，不仅符合法律法规的要求，还有助于加强财政资金的监管和使用效率。通过预算的编制和执行，可以确保补贴资金的合理分配和及时拨付，避免资金滞留和挪用现象的发生。

此外，将运营补贴资金纳入财政预算还有助于提高政策的透明度和公信力。预算的公开和透明可以让公众了解政府的财政支出情况，增强公众对政府工作的信任和支持。

运营补贴资金对地方政府财政压力的影响是一个复杂的问题，需要从多个方面进行综合考虑。以下是影响地方政府财政压力的两个主要方面：

运营补贴资金的规模是影响地方政府财政压力的最重要因素。补贴规模的确定需要综合考虑多种因素，包括行业的发展需求、政府的财政承受能力、补贴资金的使用效率等。

如果补贴规模过大，政府需要投入的财政资金就会相应增加，从而增加地方政府的财政压力。特别是在财政收入有限的情况下，大规模的补贴资金可能会导致政府财政收支失衡，甚至引发财政危机。

因此，在制定补贴政策时，政府需要充分考虑自身的财政承受能力，合理确定补贴规模和标准。

同时，补贴规模的确定还需要考虑到补贴资金的使用效率。如果补贴资金的使用效率低下，即使补贴规模较小，也可能因为资金的浪费和滥用而增加地方政府的财政压力。因此，政府需要加强对补贴资金的监管和管理，确保资金的有效使用和及时拨付。

地方经济的发展状况是影响运营补贴资金对地方政府财政压力的重要因素。地方经济的发展水平、产业结构、财政收入等因素都会影响政府对运营补贴资金的投入能力和承受能力。

如果地方经济发展较好，财政收入较高，那么政府就有更多的财力来支持运营补贴的发放。在这种情况下，即使补贴规模较大，也不会对地方政府的财政压力造成太大的影响。相反，如果地方经济发展较差，财政收入较低，那么政府可能需要通过举债等方式来筹集资金，从而增加财政压力。

因此，地方政府在制定运营补贴政策时，需要充分考虑地方经济的发展状况，确保补贴政策与地方经济发展相协调。同时，政府还需要通过优化产业结构、提高财政收入等方式，增强自身的财政承受能力，为运营补贴政策的实施提供有力的支持。