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文/ 林志东、费丹旦

2024年12月24日，国家发改委办公厅发布《关于进一步做好政府和社会资本合作新机制项目规范实施工作的通知》（发改办投资〔2024〕1013号）（以下简称“1013号文”），强调合理使用特许经营模式，优先选择民营企业参与。

此前发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）（以下简称“115号文”）中已明确，市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民营企业独资或控股；关系国计民生、公共属性较强的项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；涉及国家安全、公共属性强的项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。

但从实践来看，特许经营项目中民营企业参与度不高的问题仍未得到有效改善。

特许经营项目中如果无民营企业参与该如何处理？可以采取哪些措施鼓励民营企业参与？本文将针对这两个问题进行探讨。

社会公众普遍对“民营企业”的认知是“非公有制企业”，即除国有独资、国有控股外，其他类型的企业只要没有国有资本，均属民营企业。

根据国家发改委关于PPP新机制的问答回复意见以及《中华人民共和国外商投资法》，外商投资企业在符合外商投资管理有关要求（如《鼓励外商投资产业目录（2022 年版）》等）的前提下，可参照民营企业适用清单内容。

“115号文”中明确优先选择民营企业参与，并制定《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单》（以下简称《清单》），将项目分为三类：

第一类是市场化程度较高、公共属性较弱的项目；

第二类是关系国计民生、公共属性较强的项目；

第三类则是涉及国家安全、公共属性强的项目。

其中前两类必须有民营企业参与，第三类项目因为涉及国家安全等因素，则是鼓励民营企业参与，并没有强制性的要求。

在特许经营项目采购环节中，有的时候会出现无民营企业参与的情况，

根据《中华人民共和国招标投标法》以及《中华人民共和国招标投标法实施条例》关于重新招标的规定，除了“投标人少于三个的，招标人应当依照本法重新招标”

“1013号文”提出“对因通过资格预审的申请人少于3人等招标失败的，重新组织招标时应重新审查项目基本条件、评标标准，确保不存在不利于民营企业参与的招标条件，最大程度鼓励民营企业参与”。

因此在无民营企业参与而导致流标的的情况下，要重新组织招标。

要及时对招标文件进行审查、修改或更正，加强民营企业参与的吸引力，并让招标内容能让更多的民营企业知晓。例如可以通过调整招标条件，让招标的要求更加合理、更具包容性；增加鼓励民营企业参与的措施，如提供一定的优惠政策或者特殊待遇；加强宣传推广工作，将招标项目的优势、潜力以及对民营企业的积极意义广泛传播出去；提供政策支持，让民营企业感受到参与项目的政策利好等。通过这些措施，可以有效吸引民营企业参与，既符合项目本身发展的需求，也有助于营造更加公平、多元、积极的市场竞争环境，从而保障特许经营项目的顺利推进并实现其应有的经济和社会价值。

如果在采取上述各种措施后，仍无民营企业参与，那么则需要考虑该项目是否必须要有民营企业参与。

已经清晰列入《清单》前两类的项目是必须要有民营企业参与的，在采取各种措施后仍无民营企业参与，则需要重新考量该项目是否要继续采用特许经营模式实施。

如果是不属于《清单》前两类的项目，在采取上述各种措施后仍多次流标且无民营企业参与的情况下，可以选择非民营企业参与。

（1）直接明确民营企业在特许经营项目中股权比例要求

明确在招标文件中直接设定民营企业的持股比例要求，这为民营企业在特许经营项目中预留了特定的参与空间，使其能够依据自身实力与规划，精准定位在项目中的角色与权益占比，从源头上保障了民营企业的参与机会，有助于构建更为多元化的项目投资与运营格局。

（2）在评标过程中给予适当的加分

2024年4月8日国家发展改革委投资司在PPP新机制政策解读会议提出可以对民营企业参与给予适当加分。

这一加分政策在项目评审过程中为民营企业增加了竞争优势，是对民营企业积极参与特许经营项目的一种有效激励。它充分认可了民营企业在创新能力、运营效率等方面可能具备的独特优势，鼓励更多民营企业勇于投身到特许经营项目的竞争中来，促进整个特许经营市场的良性竞争与活力提升。

具体举措包括但不限于加大民营企业某一项评分的权重，例如创新能力评分，民营企业每具备一例创新能力证明材料得2分，而非民营企业每具备一例创新能力证明材料得1分；对于独立投标的民营企业，可以给予一定的加分；对于联合体投标，民营企业属于牵头单位或者股权比例达到一定的比例（例如不低于35%），也可以给予加分。

（3）免除民营企业投标担保

根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第26条的规定，该条规定只规定了投标保证金的上限，但并没有规定投标保证金的下限，《中华人民共和国招标投标法》中只规定中标人可以要求投标人提供投标担保，因此这个投标担保并不是强制性的。

在政策及法律法规允许范围内，免除民营企业投标担保，可以有效降低民营企业参与项目投标的门槛与成本，使其能够将更多资源投入到项目方案策划、技术创新等核心环节，提高投标竞争力。同时也体现了对民营企业的信任与扶持，有利于激发民营企业参与特许经营项目的积极性与主动性。

（4）设置优先选择民营企业条件

民营企业如果能够进入中标候选人名单，则意味着该民营企业符合项目所需的条件和要求，因此可以在中标候选人名单中设置一个分数段，这个分数段的上限为排名第一的分数，以排名第一的分数为基础，按照项目实际要求进行一定数值的下浮，进而形成一个选择区间，在这个选择区间内，虽然有排名先后，但也证明这个选择区间内的企业具备同一层次的行业水平，那么民营企业在这个选择区间内，就可以具有优先参与权利。

例如，投标文件综合评分，中标候选人名单分值区间是90分至70分，那么可以设定下浮5分，设定一个85分至90分的选择区间，如果民营企业综合评分为87分，那么在选择特许经营者时，该民营企业则具有优先权。这样的设定能够更全面地考量民营企业的综合实力，在遵循《指导意见》的同时，也给予民营企业更多公平参与项目的机会，有助于进一步激发民营企业的活力和竞争力，促进各类项目的多元发展。

（1）延长特许经营期限

可将最长期限延长至40年，为民营企业参与提供了更广阔的时间维度。

民营企业可通过直接投资、独资、控股或参股等多种灵活方式参与特许经营项目，在较长的时间跨度内进行项目规划、资源整合与运营管理，有利于其充分发挥自身优势，实现长期稳定的投资回报，并在项目全生命周期中持续贡献力量，推动特许经营项目的可持续发展。

（2）加强民营企业的融资保障

在不增加政府财政支出责任和政府信用背书的前提下，同时严防新增地方政府隐性债务的风险，探索并实施一系列创新性的政策措施，以鼓励和支持民营企业积极参与特许经营项目。

例如可以通过设计鼓励性条款，构建一个更加公平、透明、高效的融资环境。

具体而言，政府可以主动协调并引导符合条件的金融机构，如商业银行、政策性银行、投资银行以及各类投资基金等，与有意参与特许经营竞争的民营企业进行深入对接。这种合作模式不仅要求金融机构对民营企业开放更多的融资渠道，还应确保在融资条件、利率水平、贷款期限等方面给予民营企业与国有企业同等的待遇，从而消除所有制歧视，促进公平竞争。

政府在这一过程中，可以发挥桥梁和纽带的作用，通过组织融资对接会、提供融资咨询服务、建立信息共享平台等方式，帮助民营企业更好地理解特许经营项目的融资需求、融资政策和融资工具，提升其融资策划和执行能力。为民营企业参与特许经营项目提供一定程度的信用增级，进一步降低其融资成本，增强其融资信心。