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作者：南京卓远 研究中心

城市国企改革的核心在于围绕国家战略载体与市场运营主体的双重定位，聚焦科技创新、产业引领、基建支撑、民生保障四大核心功能，系统培育核心竞争力。改革最终指向国有资本战略支撑能力的全面提升，既保障国家重大战略实施，又通过功能创新直接赋能城市能级跃迁，为高质量发展构建可持续的竞争力内核。

1. 城市国企核心功能定位

城市国有企业在现代化城市建设中承担着国家战略载体与公共产品供给主体的双重使命，其核心功能体系体现为四大战略维度：

科技创新驱动——作为国家战略科技力量的重要支点，依托产业链整合能力和场景资源优势，构建产学研用协同创新体系，重点突破关键共性技术瓶颈，加速创新成果产业化进程，在数字经济、绿色低碳等前沿领域形成技术标准引领优势。

产业安全引领——坚守国家安全、国民经济命脉及公共事业领域主导地位，通过"增量崛起"与"存量变革"双轮驱动，战略性布局新一代信息技术、高端装备制造等新兴产业集群，同步推进传统产业智能化、服务化转型，构建自主可控的现代化产业体系。

基建投资支撑——作为新型城镇化建设的核心实施主体，主导轨道交通、智慧城市等重大基础设施投资建设和长效运营，通过专项债、REITs等市场化融资工具创新投融资模式，在扩大有效投资、稳定经济运行中发挥战略托举作用。

民生韧性保障——构建覆盖全生命周期的公共服务供给体系，在能源保供、住房保障、智慧医疗等领域建立平急转换机制，通过数字化改造提升市政公用设施服务效能，筑牢基本民生保障底线，增强城市风险抵御能力。

通过上述功能架构，城市国企实现了国家战略意志与地方发展诉求的有机衔接：既承担国家“五年规划”重大工程落地实施的战略支点功能，又通过基础设施联通、产业集群培育、公共服务优化等路径直接赋能城市能级提升。这种“顶天立地”的枢纽性功能接口，使其成为新时代构建新发展格局、统筹发展与安全的战略性组织载体，充分契合2025年政府工作报告提出的“强化国有企业战略支撑作用”的改革导向。

2.城市国企核心竞争力构建

提升核心竞争力是城市国企在“十五五”期间实现高质量发展的关键，国务院国资委主任张玉卓强调，“提高国有企业核心竞争力和增强核心功能”是新一轮改革的重要目标 。城市国企应从四个方面发力构建竞争优势：

·技术创新能力：加大研发投入，完善创新激励机制，努力攻克“卡脖子”技术并掌握自主知识产权，在数字化、智能化、绿色化方向加速技术升级，打造创新型企业。城市国企应充分发挥自身土地、产业和政策资源，建立健全产学研对接机制和重大试验平台，以技术创新带动产业创新 。例如，深圳市投资控股等市属企业设立科技孵化基金，支持本地科创企业成长，就是增强创新能力的举措。

 •产业链供应链控制力：通过专业化整合和产业协同，提升对关键产业链环节的掌控能力。城市国企应围绕重点产业“补链强链”，在原材料供应、核心零部件制造等方面加强布局，确保供应链安全韧性 。国务院国资委等发起的“共链行动”正是通过资源共享和优势互补，增强国企在产业链关键环节的话语权 。比如，在新能源汽车产业链上，深圳和合肥等地的国企携手整合电池、零部件企业，提高了整个产业链的竞争力和创新力 。同时，通过并购重组等市场化手段，将产业链上下游优质资源整合到国企体系中，打造具有系统竞争力的产业生态。近年来多地国企围绕战略性新兴产业展开并购重组，拓展产业版图，正体现了这一路径 。

•优质高效的民生服务：将以人民为中心的发展思想融入企业经营，不断提高公共服务品质和运营效率。城市国企要练好服务民生的“看家本领” ——例如水务、能源企业通过引入先进管理和智能调度系统，提高供给效率、降低运营成本；公交、地铁企业推动服务数字化便捷化，提升市民满意度。提升服务质量的同时，要注重品牌口碑和社会形象，将“可靠、优质”的服务品牌转化为竞争优势。许多城市公共服务企业通过ISO质量认证、打造特色服务品牌，在本地乃至全国树立了良好声誉，为企业带来持久竞争力。

·品牌影响力和管理效能：城市国企应注重打造知名品牌和提高内部管理水平。一方面，在主业领域树立品牌优势，争创行业标杆企业，提升产品和服务的美誉度，在市场竞争中赢得用户信任。另一方面，通过完善现代企业制度和市场化机制，提高运营效率和执行力，以更高效、更创新的形象参与市场竞争 。这包括加强人才队伍建设、完善激励约束机制、培育高素质企业家精神等。“科技型、效率型、开放型、数字型、奋斗型”企业的建设，将为国企注入持续发展的内生活力 。

综上，科技、效率、人才、品牌是城市国企提升核心竞争力的“四个发力点” 。通过技术创新掌握核心技术、通过精益管理提高效率效益、通过机制改革激发人才活力、通过品质和服务塑造品牌形象，城市国企将在“十五五”期间锻造出可持续的竞争优势，为履行战略使命奠定基础。

“十五五”时期，城市国企改革将深入贯彻新发展理念，围绕做强做优做大国有资本的总目标，聚焦重点领域实现新突破 。根据国资委部署，新一轮国企改革深化提升行动的重点包括：优化国资布局结构、完善公司治理机制、健全科技创新体制等。结合政策趋势和实践经验，城市国企改革可从以下几个方向着力推进：

·国资布局优化：按照国家战略需求和地方产业发展方向，调整优化国有资本投向和结构。“三个集中”原则已明确了国资布局的新路径：即国有资本向主责主业集中、向战略性新兴产业和重要领域集中、向关键民生保障领域集中 。各地应制定国有资本布局和结构调整规划，明确城市国资在重点行业的投资比例和退出领域。推动国有资本更多投向高端制造业、信息技术、新能源、新材料等新兴产业集中，同时在公共卫生、应急保障等民生短板领域加大投入，弥补市场失灵 。例如，上海市2025年政府工作报告提出，要聚焦做强做优主责主业，推进一批集团战略性重组和专业化整合。

·国资监管模式创新：转变监管方式、激发企业活力是国企改革持续推进的保障。“十五五”期间，国资监管将进一步从管企业向以管资本为主转变，探索更市场化、科学化的监管模式 。一方面，完善分类监管体系，根据企业功能定位和经营状况实施差异化监管。例如，对公益类企业突出考核社会效益，对商业竞争类企业更多运用经济增加值(EVA)等市场化指标考核。再如，推行“红黄绿灯”风险监管，对不同风险水平企业实施分级管控，既防止国有资产流失，又避免过度干预企业正常经营 。另一方面，扩大授权放权改革力度，在战略规划、人事薪酬、投资决策等方面赋予符合条件的企业更大自主权，同时健全事中事后监管机制，做到“放而不乱、管而不死”。此外，创新监管工具，利用大数据提高监管精准度，建立国企履行战略使命的评价制度 ，将服务国家战略、保障民生等履职情况纳入考核，促使城市国企在追求经济效益的同时不偏离战略使命。通过监管模式创新，营造“松绑+监管”相结合的良好环境，让国企真正按市场规律高效运行、健康发展。

·混合所有制改革：在“十四五”三年行动奠定基础后，“十五五”时期混改将更注重质量提升和分类施策。坚持“积极稳妥、分层分类”的原则，选择具备条件的市属国有企业推进股权多元化，引入战略投资者或社会资本 。混改要与公司治理改进和主业发展相结合，防止“一混就灵”或为混而混。通过混改，引入市场竞争机制、先进管理经验和新技术资源，激发企业活力。“十五五”时期混改将以功能分类为基础、以资本布局优化为主线、以市场化机制为支撑，通过结构性改革提升国有资本效能，同时强化风险防控与创新驱动，为构建现代化产业体系提供制度保障。

·数字化转型：数字化转型既是城市国企提质增效的内在要求，也是改革的重要方向。各地应实施国企数字化转型行动计划，把数字技术全面融入企业运营和城市治理，着力培育一批数字化转型标杆企业 ，以示范效应带动整体水平提升。具体路径包括：建设企业级数据平台，打通业务数据壁垒，实现经营管理在线化、可视化；推广工业互联网、人工智能等技术应用，优化生产流程和供应链管理，降低成本提高效率；发展数字化业务模式，比如智慧交通、智慧能源、智慧城市运营等新业态，为企业创造新盈利点。同时，城市国资监管部门应搭建智慧监管系统，通过数字手段实时监测企业运行和风险，实现“场景可见、业务可知、风险可控” 的穿透式监管，提高监管质效。数字化转型需要配套人才和组织变革，国企应引进数字化专业人才，培育复合型团队，并调整组织架构适应敏捷高效的数字化运作模式。通过数字化赋能，城市国企将在管理决策、市场响应和创新能力上实现跃升。

总体来看，“十五五”时期，城市国企改革将在政策引领下朝着更优化布局、更市场化机制、更强创新动力的方向迈进，聚焦关键领域多向发力：优化国资布局，提升资本配置效率；创新监管模式，激发企业活力；推进混改，注重质量提升与分类施策；加快数字化转型，增强企业创新力与竞争力。这些举措将推动城市国企实现高质量发展，提升其在经济社会发展中的支撑作用。

城市国企业务涵盖多个行业领域，不同行业的功能定位和市场环境各异，需要制定差异化的发展策略。在“十五五”规划周期，各重点行业国企应结合自身优势和行业趋势，明确战略方向，打造特色亮点。以下针对市政公用、民生保障、交通城建、产城融合、能源、制造、金融、基建等领域，提出相应的发展策略：

·市政公用领域（供水、供电、燃气、环保等）：坚持公益属性与市场效率相统一，着力提升服务质量和运营效益。策略上，一是推进智慧公用建设：应用物联网、大数据技术对市政管网实施智能监测和运维，如建立智慧水务平台实时监控漏损，智慧电网提高配电效率，智慧环卫优化垃圾收运路线。二是深化混合所有制和市场化运营：在保障公共利益前提下，引入社会资本参与污水处理、垃圾发电等项目，通过PPP模式减轻财政负担、提高专业化水平。三是打造区域公用品牌：以优质服务树立信誉，以市民认可的服务打造“城市名片”。通过科技赋能和机制创新，市政公用类国企既要当好“城市管家”，又要实现可持续的自我发展。

·民生保障领域（保障房、医疗健康、教育文旅等）：突出惠民便民导向，增强兜底保障能力。住房保障方面，城投类企业应加大廉租房、公租房建设运营，同时探索与地产公司合作发展长租公寓，满足多层次住房需求。医疗健康领域，城市国企可投资兴建区域医疗中心、康养综合社区，并运用信息技术提升医疗服务可及性（如互联网医院、智慧养老院）。教育文旅领域，通过国企参与投资学校、文化场馆，提供优质公益性服务，同时开发文旅资源实现经营创收的良性循环。民生保障类国企应加强与政府部门协同，发挥政策和专业优势，把社会效益放在首位，又通过提高管理水平实现国有资产保值增值。

·交通城建领域（城市轨道交通、公交运输、城市开发建设）：围绕城市功能提升和可持续发展制定策略。城市轨道交通企业可推行“轨道+物业”模式，在轨道沿线和站点上盖进行综合开发，将地铁运营与物业增值相结合，形成以运带产、以产养运的良性模式（如深圳地铁的成功经验）。公交运输企业要加快新能源化和数字化转型，逐步将传统能源公交更换为电动或氢燃料车型，降低碳排放；同时通过移动支付、一体化调度平台提升运营效率与乘客体验。城市建设投资公司则应创新城市更新模式，在旧城改造中引入社会资本，共同推进棚户区改造、老旧小区加装电梯、市政管网升级等工程，并通过开发经营实现资金平衡。例如，上海城投集团在苏州河两岸旧区改造中采用“政府+国企+社会资本”合作，使得民生改善项目顺利实施且形成持续运营收益。“十五五”期间，交通城建类国企还应注重韧性城市和智慧城市建设，比如加强城市排水防涝设施投资，建设城市运营指挥中心等，提高城市抵御灾害和智能治理能力。

·产城融合领域（产业园区开发、城市新区建设）：发挥国企在规划、资金、运营上的统筹优势，推动产业发展与城市建设良性互动。策略包括：一是高标准建设产业新城和特色园区，根据区域主导产业定位进行产业链招商，引入龙头企业和创新资源，形成“产业集聚—就业增加—功能完善”的产城融合循环。例如苏州工业园区通过国企平台高起点规划、市场化运作，成功聚集了电子信息等高端产业并建设宜居城区，被誉为产城融合典范。二是实施园区运营市场化：国企开发园区后，可通过引入专业运营公司或混改，引进市场化团队进行产业服务、物业管理，提高园区运营效率和服务水平。三是注重功能配套：产业园区内同步布局住宅社区、商业中心、学校医院等配套设施，实现“职住平衡”，打造宜业宜居的微型城市。通过这些举措，产城发展类国企既完成了政府赋予的产业发展使命，又能在园区物业租售、产业服务等方面获得持续收益，形成双赢局面。

·能源领域（电力、燃气、热力、新能源）：围绕国家“双碳”目标和能源安全要求，城市能源类国企应加快清洁低碳转型，构建现代能源体系。一方面，推进能源结构优化：增加新能源投资比重，如风电、光伏、储能项目等。在城市周边布局光伏电站、分布式能源站，提高本地清洁能源供应占比。另一方面，提升供应链控制力：掌握关键能源设施和资源，保障城市能源安全。比如城市燃气集团通过参股上游LNG接收站或气源地，提高对天然气供应的控制力；电力公司强化配电网改造升级，建设坚强智能电网提升供电可靠性。此外，引入数字技术优化调度：建设城市能源大数据平台，实行供需的动态监测与智能调配，提高能源利用效率。还可以探索能源综合服务新模式，如综合能源站为用户提供电、冷、热多联供服务，实现效益多元化。

·制造业领域（装备制造、电子信息、汽车等）：城市制造业国企应定位为产业链“链长”和技术源头，在巩固传统优势的同时向高端智能绿色方向发展。策略上，一是实施制造业高端化工程：聚焦核心技术和高附加值环节，加大技术改造和技术引进力度，淘汰落后产能，向产业链中高端迈进。二是打造世界一流企业：选择基础扎实、有国际竞争潜力的制造业国企，集中资源培育成行业领军者，参与全球竞争 。政府可对这些企业实行特别监管、开辟绿色通道，在项目审批、人才引进等方面给予倾斜支持。三是推动智能制造和绿色制造：在生产线上大规模运用自动化、数字孪生等技术，实现柔性生产和质量提升；改进工艺减少能源资源消耗，达到节能环保标准，塑造可持续发展的制造品牌。通过这些举措，制造业国企将更好发挥产业骨干作用，为城市工业体系升级和“中国制造”品牌提升贡献力量。

·金融领域（城商行、国有投融资平台、产业基金等）：城市国企在金融板块要发挥优化资源配置和服务实体经济的功能。城商行等地方金融机构应坚守定位，专注服务本地中小企业和市民，在风险可控前提下加大对科技创新型企业、基础设施项目的信贷支持，成为地方经济“血脉”。同时，加强与互联网金融和大数据风控技术结合，提升金融服务的效率和普惠性。地方政府投融资平台则需加快向市场化投资运营公司转型：由过去侧重举债融资转向主动投资、专业管理，实现自身“造血”功能。在“十五五”期间，各地可依托国有资本运营公司和产业投资基金，引导社会资本共同设立产业引导基金，围绕重点产业链进行股权投资，引资引技引智并举。例如，广州越秀集团设立多支基金投资生物医药、新一代信息技术等领域，为产业发展提供资金支持且获得投资收益。金融国企还应积极拓展直接融资渠道，如发行REITs、公募债券等盘活存量资产，用金融创新助力国企项目融资。金融领域国企唯有在管控风险的同时提升专业能力，才能在服务地方发展的过程中实现自身壮大。

·基建和公共工程领域（建筑施工、城市运营维护等）：传统基建国企应向专业化、高端化、服务化方向升级。首先，巩固在大型基础设施工程施工建设上的专业优势，积极参与国内超大城市群轨道交通、地下综合管廊、海绵城市等新型基建项目建设，在实践中锻造“城市建设大师”品牌。其次，拓展业务链条，由单一施工向“投资-建设-运营”一体化模式转变，打造城市基础设施全生命周期管理能力。例如，成都兴城集团在承担天府新区建设时，以“投建营”一体的模式运作，使项目更快见效并长期运营良好。再次，大力发展城市运维服务：未来城市精细化管理需求旺盛，基建类国企可设立专业子公司承接市政设施维护、城市景观管理、智慧停车等业务，通过市场化拓展，为城市提供持续服务并获取稳定收益。此外，“走出去”也是基建国企的重要战略，利用“一带一路”契机，输出中国标准和建设运营经验，在国际基建市场赢得份额。通过专业提升和模式创新，基建类国企将在“十五五”继续保持城市建设主力军地位，同时转型成为城市综合服务提供商。

在“十五五”期间，市政公用、民生保障、交通城建等多领域城市国企的发展策略应立足实际，综合考量自身资源、产业基础与优势，因地制宜地挑选契合的发展道路。同时，积极促进典型经验的交流与推广，使各地能够相互学习借鉴，以共同推动各行业国企发展策略的有效落地实施，助力城市国企在“十五五”规划周期蓬勃发展。