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 作者：南京卓远上海公司 李伟

2025 年全国两会的政府工作报告对财政政策进行一系列安排和部署，主要聚焦以下内容：一是超长期特别国债方面加码“两新”、“两重”领域，同时补充银行资本金；二是部分专项债的使用重回土地储备和房地产相关领域；三是专项债券投向产业基建领域或向新兴产业基建边际倾斜。其中2025年超长期特别国债追加至1.3万亿元，新增专项债扩至4.4万亿元，中央预算内投资增加至7350亿元。在此背景之下城投公司2025年在融资渠道部署上，除了传统的银行贷款之外，可以向包括产业债、超长期特别国债、政府专项债等多元化融资渠道拓展，有助于缓解其资金压力，更能使城投公司在服务实体经济、推动城市高质量发展中发挥重要作用。

银行贷款是公司的主要融资渠道之一，银行通过发放项目贷款为公司提供资金支持。2025年银行支持的城投企业贷款项目包括智慧城市项目（智慧停车、城市大数据平台建设）、产业园建设项目（特别是新材料产业园）、数字经济与新基建（区域算力中心、数据中心、云计算中心等）、城乡融合发展与乡村振兴项目（农业深加工项目，推动农业现代化和乡村旅游产业等）、绿色产业与生态修复（污水处理厂提标改造、生态修复和森林资源保护项目等）、清洁能源（储能、电池生产、光伏发电等）、保障性住房等，这些项目符合国家政策导向，更容易获得政策和银行支持。

城投公司在谋划和申报银行项目贷款过程中，优先选择符合国家战略导向的项目，确保项目有稳定的收益来源，同时做好前期准备工作，包括可研报告、立项批复等，提高项目成熟度和申报成功率。

35号文出台后对地方国有企业进行分类和融资差异化管理，城投类企业新增发债受限，需要通过资产整合重组，打造产业类主体实现新增发债。产业类主体在资产结构、收入和现金流方面以市场化为导向，并减少城建类和公益类资产和收入的占比。

根据2024年新增发行产业债主体显示，转型后的产投公司收入来源主要包括公用事业收入（污水处理、环卫等）、资源经营型收入（特许经营、收费路桥、砂石开采、园区房屋租赁等）以及市场竞争类业务收入（贸易、文旅等）。

1、发行产品类型

当前城投公司产业转型后可发行包括私募债、中期票据、短期融资券、非公开定向债务融资工具（PPN）、资产支持证券等，建议优先发行私募债或专项品种债券（如科创债、绿色债等）。

2、发行期限

发行债券期限整体较长，集中于5年期产品。

3、募集资金用途

募集资金主要用于偿还有息债务，但仍有一定比例可用于项目建设、股权和基金投资、补充流动性。

4、主体信用评级和利率

城投公司产业转型后首发公司的主体级别整体较高，以AA+为主，发行的无担保债券平均票面利率与城投行业的利率水平无显著差异。

超长期特别国债主要支持“两重”、“两新”领域，其中‌“两重”‌指的是国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，‌“两新”‌指的是大规模设备更新和消费品以旧换新。与2024年相比，2025年超长期特别国债的投向领域发生了较大的变化，“两重”项目支持方向更多元、支持领域更细致，“两新”项目则新增部分新领域。具体情况如下：

1、“两重”方面

2024年超长期特别国债的资金投向重点支持范围包括粮食安全、能源安全、产业链供应链安全、城市基础设施和保障性安居工程配套基础设施、生态环境保护修复、交通物流重大基础设施、社会事业（产粮大县单列）、其他重点领域（包含兴边富民行动试点城镇、边境口岸扩能改造等）。2025年除继续支持长江经济带生态环境保护和绿色发展、西部陆海新通道、农业转移人口市民化公共服务体系建设、高等教育提质升级等重点任务外，还将水利支持范围拓展至全国大中型灌区、大中型引调水工程，将重点都市圈城际铁路建设等项目纳入支持范围；同时，在全国范围全面实施有效降低全社会物流成本行动。

2、“两新”方面

设备更新支持范围进一步扩大，将支持范围扩大到电子信息、安全生产、设施农业、能源电力、老旧电梯等领域的设备更新，以及重点行业节能降碳和安全改造等领域。目前主要支持范围包括工业重点领域设备、用能设备、能源电力设施设备、交通运输设施设备、物流设施设备、环境基础设施、磷化工绿色生产、教育设备、文旅设备、医疗设备、老旧电梯、电子信息、农业设施、粮油加工设备、海关查验设备、回收循环利用。

工业领域设备更新方面，还新增支持以工业园区、产业集群为载体，整体部署并规模化实施设备更新。具体要求如下：

（1）省级及以上的经开区（以下简称“园区”）可打捆园区内的项目，整体申报特别国债项目；

（2）园区设备更新和技术改造方向可打捆的单个项目要求：总投资500万元、固定资产投资250万元以上的；进度不超过80%的在建项目；建设周期原则上不超过2年；项目总投资主要为建安费（不含税）和设备购置费，不含土地费；

（3）园区整体项目固定投资投资不低于2000万元；

（4）以园区运营主体整体申报、整体进行资金监管。

2024年超长期特别国债的额度为1万亿元‌，2025年拟发行超长期特别国债1.3万亿元。超长期特别国债由中央财政统借统还，地方政府和企业无需承担还款压力。目前拨付到企业的超长期特别国债资金明确为对地方转移支付资金，拨付方式由中央转拨给地方，由地方政府层层转拨到企业。

1、关注项目成熟度及建设进度

申报超长期特别国债项目要求项目成熟度高，前期各项要件完备。项目审批（核准/备案）、环评、用地、规划、节能、安全评价等前期要素条件齐备，要件证明齐全。目前超长期特别国债申请支持改造项目，不支持新建项目；支持在建项目，不支持完工项目，已完工或已完成投资额超过80%的项目不得申报。

2、申报投资门槛降低

申报超长期特别国债项目的投资门槛从“固定资产投资不低于1亿”降低到“固定资产投资不低于2000万元”，部分领域要求不低于3000万元或5000万元。

3、避免重复申报

超长期特别国债项目申报不可与中央预算内资金重复申请，但可与地方专项债结合使用。

2024年新增专项债券主要投向领域为市政和产业园区基础设施（占比33%）、棚户区改造（占比8.4%）和铁路（占比7.5%），政府专项债具体支持领域如下：

1、实行专项债券投向领域“负面清单”管理

2025年首次实行专项债券投向领域“负面清单”管理，明确指出未纳入“负面清单”的项目均可申请专项债券资金。同时将新增收购存量商品房、盘活闲置土地、新兴产业基础设施等纳入政府专项债支持范围。专项债券依法不得用于经常性支出，严禁用于发放工资、养老金及支付单位运行经费、债务利息等。负面清单如下：

2、扩大专项债券用作项目资本金范围

在专项债券用作项目资本金范围方面实行“正面清单”管理，将信息技术等纳入专项债券用作项目资本金范围，调整后地方政府专项债券可用作项目资本金的行业包括（1）铁路；（2）收费公路；（3）干线和东部地区支线机场；（4）内河航电枢纽和港口；（5）货运综合枢纽；（6）城市停车场；（7）天然气管网和储气设施；（8）煤炭储备设施；（9）城乡电网；（10）新能源；（11）水利；（12）城镇污水垃圾收集处理、城镇再生水循环利用、固体废弃物综合利用和资源循环利用；（13）卫生健康；（14）养老托育；（15）供排水；（16）供热（含供热计量改造、长距离供热管道）；（17）供气；（18）国家级、省级产业园区基础设施；（19）城市更新：包括城镇老旧小区改造、棚户区改造、城中村改造、老旧街区改造、老旧厂区改造；城市公共空间功能提升及其他城市更新基础设施建设；（20）保障性住房；（21）新型基础设施：包括云计算、数据中心、工业互联网、算力设备及辅助设备基础设施；铁路、港口、高速公路、机场等传统基础设施安全性、智能化改造；（22）前瞻性、战略性新兴产业基础设施，包括符合国家产业政策的重大集成电路产线及配套基础设施；信息技术、新材料、生物制造、数字经济、低空经济、量子科技、生命科学、商业航天、北斗等相关产业基础设施。

同时，提高专项债券用作项目资本金的比例，以省份为单位，可用作项目资本金的专项债券规模上限由该省份用于项目建设专项债券规模的25%提高至30%。

2024年地方政府专项债券新增发行4.0万亿元，2025年地方政府专项债拟安排发行4.4万亿元，重点用于投资建设、土地收储和收购存量商品房、消化地方政府拖欠企业账款等。同时2025年将加强对经济大省专项债券的支持力度，额度分配向项目准备充分、投资效率较高的地区倾斜，支持经济大省重大项目建设。专项债融资成本低，平均发行利率约3%-4%。

1、审核重点

（1）项目属性：确保项目符合专项债券支持领域，未纳入负面清单。

（2）项目成熟度：要求项目取得“四证”，包括《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》。

（3）收益与融资平衡：项目收益必须能够覆盖债券本息，避免依赖财政补贴。

2、开展专项债券项目“自审自发”试点

2025年开始，部分地区下放专项债券项目审核权限，选择部分管理基础好的省份以及承担国家重大战略的地区开展专项债券项目“自审自发”试点，支持经济大省发挥挑大梁作用，主要地区包括：北京市、上海市、江苏省、浙江省（含宁波市）、安徽省、福建省（含厦门市）、山东省（含青岛市）、湖南省、广东省（含深圳市）、四川省；河北雄安新区。

试点地区滚动组织筛选形成本地区项目清单，报经省级政府审核批准后不再报国家发展改革委、财政部审核，可立即组织发行专项债券，项目清单同步报国家发展改革委、财政部备案。

中央预算内投资是指政府利用财政预算内基本建设资金和纳入财政预算管理的基本建设资金进行的投资。每年底各地通过各级发改系统逐级上报的投资项目，经国家发展改革委批准后，列入下一年度投资计划内的项目，根据项目进展情况和投资概算，在国家每年投资预算总盘子内分配安排。

2025年中央预算内投资主要支持粮食安全、能源安全、产业链供应链安全、城市基础设施及保障性安居工程基础设施、生态环境保护、交通物流重大基础设施、社会事业及其他重点领域等八个方面，包括产粮大县公共服务基础设施、粮食仓储设施、支撑性调节煤电、农村电网改造、新引擎赛道、战略性矿产资源保障供应等34个领域。部分领域中央预算内专项资金项目如下：

1、排水设施建设中央预算内投资专项

专项支持各级有关城市和县城排水设施建设，主要包括：

（1）排水管网建设与改造。加大排水管网建设力度，逐步消除排水管网空白区。改造易造成积水内涝问题和混错接的雨污水管网。改造易涝积水点周边雨水口，增设雨水篦。因地制宜、集散结合建设雨水调蓄设施。

（2）泵站建设与改造。对于外水顶托导致自排不畅和抽排能力达不到标准的地区，改造或增设泵站，提高机排能力。根据应急预案，按需配备移动泵车等快速解决内涝的专用防汛设施设备。

（3）排涝通道建设。合理开展河道、湖塘、排洪沟、道路边沟等整治工程，提高行洪、排涝能力，确保与城市管网系统排水能力相匹配。因地制宜恢复因历史原因封盖、填埋的天然排水沟、河道等，利用次要道路、绿地、植草沟等构建雨洪行泄通道。

（4）智慧平台建设。完善城市综合管理信息平台，在排水设施关键节点、易涝积水点布设必要的智能化终端感知设备，加强数据实时采集与传输，满足日常管理、运行调度、灾情预判、预警预报、防汛调度、应急抢险等功能需要。城市可安排以上四种项目类型，县城重点安排第一种项目类型。国家发展改革委可根据有关工作部署要求、专项投资规模等，对年度纳入专项支持范围的项目类型进行必要调整。各地方在实施城市和县城排水设施项目建设时，要与污水设施建设等市政建设以及城市更新、老旧小区改造等有机结合，优化空间布局和建设时序，避免反复开挖。

2、国有存量资产中央预算内投资示范专项

（1）支持的重点领域：重点支持盘活存量难度大、对形成投资良性循环示范性强的交通、市政、环保、水利、仓储物流等基础设施补短板行业以及新型基础设施项目。

（2）支持的重点区域：优先支持位于京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展等国家重大战略区域，符合“十四五”有关战略规划要求的项目。其他地区符合条件的项目也可申报。

（3）支持的重点项目：支持采用不动产投资信托基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）等方式盘活国有存量资产，将净回收资金主要用于新增投资，且具有较强示范性和创新性的项目。

2025年中央预算内投资拟安排7350亿元。中央预算内专项资金主要源于一般公共预算，是财政年度常规安排，体现政府年度施政重点与资源分配倾向，无需偿还，但需严格专款专用。

1、项目申报

中央预算内投资资金的申报主体为政府或者企事业单位，申报时间不固定，一般在上一年度第四季度或当年第一季度分专项、分批次申报。

项目应通过投资项目在线审批监管平台完成审批程序，土地、环评等前期手续完备，投资计划一经下达即可开工建设。同时项目已录入国家重大建设项目库，相关建设资金落实，不得新增地方政府债务负担。已经安排中央预算内投资项目，不得重复申报。

2、项目审核

根据《政府投资条例》，中央预算内投资资金的安排方式包括直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等。采取直接投资、资本金注入方式投资的项目，为政府投资项目，实行审批制；对企业投资项目仅采取投资补助、贷款贴息方式支持的，实行核准或者备案制。

2025年两会为城投公司的融资路径指明了方向，在“稳增长”与“防风险”的双重基调下，城投融资将继续呈现“结构性优化”与“市场化转型”并行的趋势。未来城投平台唯有在政策框架内平衡债务化解与产业赋能，方能成为地方经济转型升级的核心引擎，为“十五五”高质量发展注入新动能。