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十五五国改企管篇3丨国有企业如何推进三项制度改革
专栏导语
作者：秦林瑞 刘勇
自2017年起，黑龙江省全面深化省属出资企业人事、劳动用工、收入分配“三项制度”改革，减员增效成果显著。在国企改革三年行动期间，面对新冠肺炎的挑战，黑龙江省国有企业逆势上扬，但资产不优、活力不足等问题仍需解决。2023年，黑龙江省作为全面建成社会主义现代化强省的起步之年，也是新一轮国企改革深化提升行动的起始之年，旨在通过改革提升经济价值创造能力和功能价值创造能力，实现更高质量发展。
为了响应中央关于国有企业改革的决策部署，以及国有企业适应市场经济的发展需求，黑龙江省国资委出台“深化三项制度改革专项提升行动方案”（以下简称“行动方案”），推动国有企业进一步落实三项制度改革，完善国有企业市场化经营机制，增强国有经济竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，推动国有企业高质量发展。
一、政策目标
通过制订行动方案，进一步深化对国有企业劳动用工和收入分配制度改革的监督，使国有企业朝着人员配置更加高效、用工结构更加优化、收入分配秩序更加规范、激励约束更加健全的方向发展，形成新型的市场化经营机制，激发企业内生动力，推动国有企业和国有资本做强做优做大。
二、主要内容
行动方案用“六定一强化”明确国有企业在人事、劳动用工、收入分配方面的标准规范，为国有企业内部精确、有效管理提供参考。其中，“六定”指“定机构”、“定用工”、“定职数”、“定机制”、“定考核”、“定薪酬”，“一强化”指“强化核心人才激励”。以下为行动方案核心内容的归纳总结。
1、严格控制部门数量，精确设定用工量与职数
行动方案对国有企业集团总部部门设置了限额，其中，以8个部门为基础，按功能类别、企业规模、承担职能可有一定的增加。同时，提出部门设置向直接产生经济效益的机构倾斜，为解决部门重叠、职能交叉、管理不畅等问题，可推行合署办公、合并设置、总部建立共享服务中心等方式。另外，对于实施“双派驻”政策的企业，驻企纪检监察组的部门数量、人员编制、管理人员职数单列；实施“单派驻”政策，则需纳入本企业管理范围。
同样，行动方案根据集团职工总数对总部员工制定编制限额标准，如职工总数在500（含）-1000人之间，总部员工需控制在50人。针对用工增量，参考同行业全员劳动生产率平均水平，结合企业全员劳动生产率和人均利润水平，给出人员“退”“进”指导，力求做到关键岗位精准补充、新兴业务及时储备、员工队伍有序接替。对于集团管理人员职数，按照职工总数设定上限，如职工总数在1000人-50000人之间，管理人员不得超过职工总数的10%；集团总部类高管（董事会秘书、总经理顾问等职位）人员基数为3，可根据企业规模、类型酌情增加1人；中层管理人员职数结合总部员工限额确定；子公司管理人员职数根据实际情况考虑兼任，规模较小可不设置中层管理人员。
2、规范招聘与竞聘选人标准，强化退出机制
行动方案强调，除特殊要求，新进员工应全部采取公开招聘方式，严格按照公开招聘流程选拔人才，把党管人才落实到招聘工作全过程各环节。对于新晋管理人员，优先通过竞争上岗方式产生，以制度形式明确岗位类别、程序等关键事项，严格规范选聘流程。同时，从严控制聘用退休人员，原则上仅限于企业急需但短期内难以通过公开招聘或人才引进方式解决且专业性要求较高的岗位。
相对应的，人员退出机制也应进一步强化，企业要细化优化“末等调整”和“不胜任退出”的认定标准、渠道和程序，并将相关标准内嵌于岗位合同和劳动合同之中，确保人员退出的合法合规性。强化管理人员以业绩为导向的优胜劣汰机制，原则上末等调整和不胜任退出比例年均不低于3%，实现2025年在企业中普遍推行。
3、完善考核机制，薪酬管理与绩效强关联
关于考核，行动方案指出，各级子企业主要负责人的考核指标要突出关键业绩指标和主要管理绩效指标，并与企业整体经济效益相挂钩；要在集团全体范围内实行目标设定、考核评价、绩效反馈、结果应用全流程的全员绩效考核评价，并明确部门、个人以及专业岗位的重点考核内容；而考核等级要进行强制分布，严格控制最高考核等级人员数量，明确最低等级人员分布比例。
关于薪酬，集团对各级子企业工资总额实施分类管理，对于3类企业的工资总额增幅给出明确规定。与此同时，集团总部职工平均工资增长幅度原则上也应低于全部职工平均工资增长幅度。对于绩效工资占比，不同类别占比不同，职级越高，绩效工资占比越高。且工资总额增量主要表现为根据个人绩效考核结果调整绩效工资，不在岗职工不得领取绩效工资。另外，企业可在绩效薪酬外设立总经理奖等专项特殊奖金，奖励表现优异的团队或个人。
4、注重科技发展，强化核心人才激励促创新
基于新时代人才强国战略的实施，以及国有企业特殊功能和战略目标的实现需求，行动方案同样传达出布局和优化科技人才队伍的理念，包括提高企业高技能人才占技能人才的比例，着力培育首席技师和大国工匠。加强对核心人才的资金投入，如在技术技能和一线艰苦岗位设置津贴补贴、薪酬分配向技能工人倾斜、鼓励企业建立科技创新专项奖励金等。
对于承担科技创新任务且符合激励保障政策条件的企业，给以工资总额单列、工资总额特别奖励和自主确定工资总额等方面的特殊支持。对于核心关键人才可采取年薪制、协议工资制、项目工资等，实施具有市场竞争力的领先薪酬策略。鼓励企业结合实际积极探索管理骨干、核心研发和技能人才、行业领军人才、高端特聘人才等多种激励方式，建立健全与中长期激励相对应的约束机制，确保中长期激励规范有序开展。
三、核心举措
一是采用科学的方法构建职业发展通道。在岗位评估时，可结合企业实际情况，选取如简单排序法、因素比较法、因素计分法等科学的评估方法确定岗位价值，进而科学设置职位体系，实行多序列管理，并设计不同职业发展通道间转换制度。通过建立多通道的职业发展体系，为员工提供多元化的职业发展空间，可以有效激发员工的积极性，从而实现个人价值和企业发展的双赢。
二是探索多种方法实现高效用工。企业可通过共享用工方式，解决内部人员冗员与缺员并存的问题；通过项目合作、技术咨询等方式柔性引才，通过校企合作等形式解决艰苦偏远岗位员工不足问题，通过劳务派遣、非全日制、业务外包等形式开展临时性/辅助性/替代性工作。通过探索多种用工方法，能够实现人员配置高效合理、员工能进能出，从而激发企业发展活力，增强企业创造力和竞争力，提高企业整体效率。
三是对子企业实行差异化管控模式。国有企业集团根据各级子企业不同的发展阶段，提供机构设置、人员配置、收入分配等方面的指导。通过实施差异化管控，为子企业设定明确的发展目标和绩效指标，确保其经营活动与集团整体战略相一致；建立差异化的薪酬激励和绩效考核体系，激发子企业的创造力，从而推动国有企业向市场化、现代化转型。
四、工作要求
1、工作要求
2024年3月底前，各企业完成改革方案制定工作；
2024年6月底前，完成总部部门数量精简、不规范聘用的退休人员清理（总部部门、用工总量、管理人员职数高于核定标准的企业）；
2024年底前，完成总部用工总量精简；
2025年底前，完成集团总部和集团整体管理人员总量精简。
每月初，企业通过国资国企在线监管平台报送劳动用工监测情况；每年度终了2个月内，报告上年改革进展情况；每年度5月末前，报告上年度中长期激励工作进展和本年度中长期激励梳理评估情况。
2、保障措施
改革过程中，企业要充分发挥各级党组织和工会作用，动员职工理解改革、支持改革、参与改革。要严格按照有关法律法规规范操作，正确处理改革发展稳定的关系，充分保障职工合法权益，确保生产经营正常进行和企业稳定。同时，将企业对方案落实情况纳入评估范围，评估结果纳入企业负责人经营业绩考核。
五、政策实施建议
在行动方案执行时，可能存在一些较为普遍的问题，以下为对应的政策实施建议：
问题
一是部分国有企业对改革的认识不足，市场化程度不高，改革深度不平衡、不充分。
首先，加强政策宣贯培训，强化部门间协调联动，强化对改革必要性和重要性的了解。其次，明确深化三项制度改革在提高组织效率、优化资源配置、激发员工创造力方面的具体目标，目标要可量化，为后续评估和反馈工作打基础。综合组织的实际情况，根据改革目标，制定详细的实施方案，确保改革的可行性和有效性。在实施过程中，通过建立有效的沟通机制，确保信息的及时传递和问题的快速解决。同时，加强与员工的沟通和反馈，增强他们对改革的认同感和参与度。
建议
问题
二是集团的管控模式和功能定位不明确。
地方国资国企需要梳理集团的管控模式，根据集团的管控模式逐步明确集团总部的功能定位。在合理的管控模式下逐步提升子公司管理能力，对子公司充分放权，避免集团总部管理过细过多，造成集团总部机构臃肿，人员岗位众多。
对于地方国资国企集团总部来说，大部分采取战略管控模式，集团总部作为战略决策和投资决策中心，以追求集团公司总体战略控制和协同效应的培育为目标，管理方式通过战略规划和业务计划体系进行管理。在该管控模式下，集团总部对子公司干涉较强，但是子公司有一定的自主权，可以理解为“有控制的分权”。
集团总部制定涵盖大多数活动的职能政策，并检验主要建议的合理性，修改或批准有关下属企业发展的主要决策，而日常的经营管理事务则由各下属企业承担。集团总部是主要业务流程的监控者，检验集团战略在技术上和操作上的合理性，当可获得协调作用或取得协同收益时，集团公司会与各子公司（或事业部）共享信息和资源，对整个集团的资源进行配置。集团的各子公司有较大的自主权，要对自身的业务负责。
综上，作为地方国资国企集团总部，其功能定位应该是集团的战略规划中心、财务中心、投资管理中心、公关宣传中心、人力资源中心和审计中心。而涉及到技术管理、研发管理、营销管理、招商运营管理等相关职能则下放到下属子公司自行负责。
但是在企业实际运作过程中，可能会存在因下属子公司管理能力缺乏，无法实现相关职能运营的情况，或为了减少整个集团的岗位设置，往往会在集团总部下设置二级管理机构，将原设置在集团总部的管理职责下放到二级管理机构中，这样也能有效解决集团总部机构臃肿的情况。
如在实际财务管理过程中，部分集团总部设置财务管理部，但是在财务管理部下设置资金结算中心，将全集团会计处理、出纳等日常操作工作全部纳入到资金结算中心管理，财务管理部更多关注的是财务制度的制定、财务预算决算、财务核算监督、财务报表和分析等等工作。这样既可以减少子公司财务部门的岗位编制设置，还可以减少集团总部财务管理部的岗位编制设置。
再如实际工程管理过程中，集团和下属子公司将不在设置工程管理部，而是设置工程管理中心或工程管理事业部，所有子公司工程项目的立项、设计、施工、竣工验收、安全质量管理等工作由工程管理中心来统一管理，集团总部和下属子公司将不在或减少设置工程管理的相关岗位，从而实现用工总数的精简。
建议
问题
三是部分国有企业“干部能上能下”机制未形成常态化，“收入能高能低”推进力度不够，“员工能进能出”推进不力，政策推动难度大。
发挥引领示范作用，引导企业积极探索、主动作为，增强改革容错纠错的落地性。注重激励与约束，通过设立奖励机制，表彰在改革中表现突出的个人和团队，激发他们的积极性和创造力；另一方面，也要建立相应的约束机制，确保员工遵守改革规定和组织纪律。在实施过程中，需要对改革效果进行持续监控和评估。通过收集和分析相关数据，了解改革的进展情况和存在的问题。并根据评估结果，及时调整实施方案，确保改革能够按照既定目标顺利推进。
建议
问题
四是地方国资监管机构对地方国资国企进行三项制度改革的激励和约束政策更为明确。
地方国资监管机构需要适时给予地方国资国企鼓励政策，对能够提高劳动效率，实现机构和人员精简的企业给予奖励，对不能实现机构和人员精简的企业进行约束。
推动加快建立健全组织体系和推进机制，推动“能力决定位置、员工市场化流转、贡献决定薪酬”成为常态。全面开展经理层成员任期制和契约化管理，督促企业董事会对经理层薪酬管理和经营业绩合同进行评估，明确连续两年经营业绩考核或任期考核不合格的，调整工作岗位并中止任期，彻底打破“体制内身份”的传统观念。
推动管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出上求突破。坚持党管干部原则与市场化选聘相结合，内部选聘与公开竞聘相结合，畅通退出通道。
注重调整优化工资总额管理方式，推进商业类企业工资总额备案制管理，规范有序实施周期预算管理，通过科学方式核定企业工资总额，在科学的工资总额范围内实施“增人不增资、减人不减资”，促进企业进行三项制度改革，提升劳动效率。