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盘清家底：城投推进“三资三化”时资产清查、评估与整合的“五步法”
专栏导语
在“土地财政”式微、地方债务风险日益突出的新时期，城投企业正面临从政府融资平台向市场化运营主体的深刻转型。为推动国资国企改革、应对当前挑战，中央及地方政府将“三资三化”（即资源、资产、资金的盘活，及其资产化、证券化、杠杆化）作为重要抓手，这也成为城投企业重塑价值、实现自我造血的关键路径。在此背景下，南京卓远推出《破局“后土地财政”时代：城投企业“三资三化”转型实战路径》专栏，计划以6篇文章系统展开。本系列文章从管理咨询视角出发，梳理政策脉络与市场趋势，结合典型案例与实操路径，深入剖析城投公司如何盘活“三资”、推进“三化”，并厘清其中的难点、要点与风险点，旨在为城投及相关国企的决策者与执行者提供一套方向清晰、风险可控、可复制落地的行动指南，助力企业在困局中主动谋变、开拓新路。
正如俗话所说，“手中有粮，心中不慌”。对于城投而言，摸清手中到底有多少资源和资产，是开展盘活工作的起点。然而现实中，不少城投公司对自身资产情况并不清晰，普遍存在“底数不清、权证不全、价值低估、分布零散”等问题：有的资产账实不符，有的资产因历史原因没有完善产权手续，有的资产散落在子公司或事业单位名下未统一管理。这些问题不解决，后续的资源资产化、资产证券化就无从谈起。为此，我们基于咨询实践经验，总结出城投资产清查、评估与整合的“五步法”，帮助城投公司梳理“家底”、优化资产布局，打好转型基础。
第一步：全域扫描与分类建档
首先要对全公司的资产进行地毯式摸排，建立详细的资产台账。建议设计一份《资产清单模板》，涵盖每项资产的物理属性（位置、规模、用途）、权属状态（产权证情况、权属单位）、经营模式（自营/委托/租赁）、收益情况（过去几年收入、利润）等关键信息。一方面，要拉网式清查各类资产，不漏掉任何一处国有资源资产；另一方面，根据资产性质进行分类分层管理。例如，区分公益性资产与经营性资产，对公益性项目（如市政道路、公园绿地）以保障功能为主，经营性资产（如商业物业、收费项目）以收益为主。通过这一轮全域扫描，建立起分门别类的资产档案，为后续评估整合提供数据支撑。很多地方已开展类似工作，如湖南省早在2022年就要求各地建立存量资产台账，岳阳、长沙等地陆续启动“三资”清查盘活工作。又如浙江平湖市出台细则完善国有资产管理机制，清查出闲置低效资产并盘活创收944万元。可见，全面盘点和分类梳理是盘活存量的第一步。
第二步：产权梳理与合规性审查
全面清查后，要着手解决资产存在的权属瑕疵和合规问题。这包括：补齐缺失的产权证照（如土地证、房产证等），理清权属关系；处理历史遗留问题，如将划拨土地转为出让土地、为未办证的房产补办产权登记、解决土地权属纠纷等；审查资产取得和经营是否合法合规，排查是否有违规用地、违规建设的问题。对于这一阶段，建议城投会同自然资源、住建、财政等主管部门成立跨部门专项工作组，集中攻坚。很多历史遗留问题牵涉部门多、时间长，单靠企业自己很难解决，需要政府层面给予政策支持和开辟绿色通道。比如针对部分城投资产权属不清的问题，可争取地方政府出台“历史遗留问题处理指导意见”，给予一次性集中确权解决的政策窗口期。咨询团队可协助提供《合规性审查清单》，逐项排查风险点，确保盘活过程合法合规，规避法律风险。在此过程中，宁可花时间把问题解决在前端，也不要带着“硬伤”仓促推进盘活，否则后患无穷。
第三步：价值评估与潜力挖掘
资产权属理顺后，需要对资产进行客观的价值评估。针对不同类型资产，可采用收益法、市场法、成本法等方法评估其公允价值：对有稳定现金流的经营性资产，可采用收益现值法评估；对稀缺资源和不动产，可参考市场可比交易定价；对特殊公益性资产，可用重置成本法评估其经济价值。同时，要挖掘资产的潜在价值。不少城投资产由于缺乏运营，账面收益低，但并不意味着没有价值。咨询团队在此可引入“潜在价值评估”概念，评估资产通过运营提升后可能达到的价值水平。例如，某老旧物业当前租金回报率很低，但如果引入专业运营商提升出租率，未来现金流可显著增加，其潜在估值会相应提高。尤其是对无形资产（品牌、数据）和特许经营权等，更要进行潜在价值评估——虽然当前收益为零或很低，但通过开发运营可以创造价值，评估时应计入这一预期升值因素。前述南京公交数据资产入表案例就是先行一步地赋予数据资源价值的尝试。通过专业评估，城投公司将知道哪些资产“是块金子”，从而决定不同资产的盘活优先级和路径。
第四步：整合打包与策略匹配
面对数量众多、各类不一的资产，孤立地逐个盘活既低效也效果有限。更优的做法是整合同质或相近资产打包成“资产包”，再匹配相应的盘活策略。一方面，将零散、小额的非标资产整合成规模化、有稳定现金流的资产组合，提升吸引力；另一方面，根据资产组合特性设计合适的变现方式。例如，针对一些分散在各子公司的停车场、广告位等碎片化资产，可将其整合为“城市空间运营资产包”，打包引入社会运营商整体托管经营，或者整体发行ABS产品。浙江某地曾将1个综合服务站、2个停车场等收益性设施项目打包，以日后产生的停车费、广告牌租金等综合收入作为偿债来源，进行融资安排，通过“肥瘦搭配”实现整体增信。又如，将几个收益较好的收费项目与收益较差的公益项目打包，做到“肥瘦搭配、组合平衡”，提升整体现金流。安徽省在保障房收购中已探索出类似模式：将合肥市核心区高收益保障房项目与周边县域低收益项目整合成一个资产包，通过优质资产反哺低收益项目，整体提升收益率满足专项债偿付要求，该模式被住建部列为全国典型经验。通过整合打包，城投公司可以打造若干可用于证券化或引资的资产包，并对每个资产包制定匹配的盘活策略：例如哪些适合公募REITs，哪些适合ABS，哪些适合直接出售或引入战略投资等，做到“一包一策”。
第五步：制定盘活路线图
完成上述工作后，最终要形成一份整体的盘活方案，明确时间表和路线图。这份方案可包括两个重要成果：一是《城投公司“三资”白皮书》，全面总结公司资产资源现状、价值评估结果和盘活方向；二是《盘活策略矩阵图》，将不同类型资产与相应盘活手段对应起来，便于决策者一目了然。然后基于重要性和难易度，对盘活举措进行排序，制定分阶段实施计划：近期先启动手续齐全、收益明确的资产盘活项目（如成熟物业ABS、存量收费项目TOT等），中期推动条件成熟的重点项目（如培育REITs项目、引入战略投资发展产业项目），远期规划较复杂的盘活任务（如低效公益资产的市场化运营、数据资产变现等）。整个路线图还应考虑外部市场环境和政策窗口期，比如当前公募REITs政策支持力度较大，可尽快申报优质项目上市；又如对于暂时条件不成熟的资产，可先通过改善运营“孵化”，等待政策条件成熟再适时推出。通过这样的路线图，城投公司可以稳步、有序地推进盘活工作，在保障存量资产保值增值的同时，实现转型发展的平稳过渡。