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直面痛点：城投推进“三资三化”的五大核心挑战与破解之道
专栏导语
在“土地财政”式微、地方债务风险日益突出的新时期，城投企业正面临从政府融资平台向市场化运营主体的深刻转型。为推动国资国企改革、应对当前挑战，中央及地方政府将“三资三化”（即资源、资产、资金的盘活，及其资产化、证券化、杠杆化）作为重要抓手，这也成为城投企业重塑价值、实现自我造血的关键路径。在此背景下，南京卓远推出《破局“后土地财政”时代：城投企业“三资三化”转型实战路径》专栏，计划以6篇文章系统展开。本系列文章从管理咨询视角出发，梳理政策脉络与市场趋势，结合典型案例与实操路径，深入剖析城投公司如何盘活“三资”、推进“三化”，并厘清其中的难点、要点与风险点，旨在为城投及相关国企的决策者与执行者提供一套方向清晰、风险可控、可复制落地的行动指南，助力企业在困局中主动谋变、开拓新路。
虽然“三资三化”为城投转型描绘了美好蓝图，但在实际落地过程中，会碰到各种难啃的“硬骨头”。这一篇我们直面实践中最常见的五大挑战，并探讨应对之策，以帮助城投企业提前预判难点、制定破解方案，确保“三资三化”改革行稳致远。
挑战一：
权属不清，历史遗留问题复杂
许多城投资产来源复杂，存在产权不清晰的问题。例如，早年政府划拨的一些土地和房产一直由城投使用但无产权证明，或者土地用途需变更等。这类历史遗留问题如果不解决，资产无法合法交易或证券化。
破解：建议地方政府牵头，成立跨部门专项工作组，对城投存量资产的产权问题进行集中清理。必要时出台专门的政策文件，为历史遗留问题的处置提供依据和绿色通道。例如，可制定《国有资产历史遗留问题处理指导意见》，明确划拨土地补办出让手续的条件、未办证房产补办流程等，给出解决路径。城投公司应积极配合政府部门，准备齐全资料，抓住政策窗口期完成确权。正如上文所述，湖南等地在推进盘活中要求全面摸清存量资源资产底数，并率先开展存量资产确权清查，就是为了解决权属不清的问题。通过政府支持+企业行动相结合，逐步攻克历史遗留难题，让资产“实至名归”。
挑战二：
资产收益性差，难以满足证券化要求
很多城投存量资产收益率偏低，如公益性项目没有现金流，经营性资产租金收益也不高，导致无法支撑REITs或ABS这类融资工具所需的收益水平。
破解：可以从提升资产“造血”能力和打包增信两方面入手。一方面，对单个资产“强身健体”：通过提高运营效率、调整收费机制、注入优质经营权等，提高资产自身收益。例如给停车场加装智慧系统提高周转率，给供水厂争取上调收费标准等。另一方面，“肥瘦搭配”优化资产包：将收益差的资产与收益好的资产打包一起融资，用优质资产的现金流覆盖弱项。前文提到的安徽将核心区高收益项目与外围低收益项目整合，综合提升收益率的做法正是如此。这一模式已被列为全国典型经验。再如在发债或REITs底层设计时，可考虑引入地方财政补贴、运营保障措施等作为增信。实际上，一些银行在支持保障房盘活时，通过“商业配套+保障房”捆绑的资产包，将项目综合收益率从3.2%提升至5.8%，成功破解专项债收益瓶颈。这证明，只要方式得当，收益差的资产也能盘活。此外，如果仍达不到公开市场要求，可先采用ABS/专项计划等过渡性融资，待运营改善后再寻求公募REITs退出。总之，资产收益低并非不可救药，关键在于精细运营和巧妙组合，变“不达标”为“达标”。
挑战三：
专业人才与组织能力缺失
“三资三化”涉及资产评估、金融产品设计、资本运作、招商运营等专业领域，但不少城投长期以工程建设和融资为主，在资本运营、资产管理方面的人才储备不足、经验欠缺。同时，原有组织架构也未必适应市场化运作要求。
破解：从内部和外部两端发力提升能力。内部方面，建议组建专门的资本运营部门或子公司，集中一批具备财务、法律、投资经验的人才，专责推进资产盘活项目。可以在人力资源上向市场化倾斜，比如面向社会招聘金融投资背景的人士，或从集团内部选拔培训一批具备商业思维的年轻管理者，组成专业团队。外部方面，“借智借力”外部专业机构。城投可与投资银行、基金公司、咨询公司等组成合作团队，甚至合资成立平台公司，共同运作重大盘活项目。例如，和REITs基金管理人合作设立培育基金，和专业运营公司成立合资公司托管资产运营等。这样做一来可以引入外部专业能力，二来也在合作中培养自己的队伍。正如有地方政府建议，国企应通过股权合作等方式引入社会资本和专业产业运营机构合资运作项目，以充分学习对方的资本运作和专业运营能力。通过“请进来、走出去”，逐步打造一支懂政策、懂财技、懂运营的复合型人才梯队，为城投市场化转型提供智力支撑。
挑战四：
体制机制僵化，市场化改革受阻
不少城投仍沿袭传统国企的管理模式，决策流程慢、人事薪酬机制僵化，难以适应快速的市场运作需要。在推进盘活过程中，可能会遇到激励不足、动力不够的问题。例如项目负责人员承担了很大责任和压力，但收益与个人激励不挂钩，导致积极性不高。
破解：推动内部机制改革，向市场化激励机制看齐。在政策允许范围内，探索实施管理层和核心骨干持股计划或项目跟投机制，让管理团队与企业收益“捆绑”。国家近年来出台了一系列国企中长期激励政策，鼓励竞争类国企实施股权激励和员工持股试点。城投公司应用好用足相关政策，在“十四五”期间统筹推进中长期激励。具体做法可以是：对符合条件的子公司开展员工持股试点；对盘活项目实施收益分享，比如项目成功上市REITs后提取部分收益奖励团队；对市场化选聘的职业经理人实行年薪制和业绩考核。与此同时，建立职业经理人制度，对引进的市场化人才实行契约化管理、任期制考核，打破“铁饭碗”。一些先进地区国企已成功推行职业经理人制度，提高了经营效率。通过这些举措，让想干事、能干事的人成为主角，让“市场的手”充分调动城投内部潜能。当然，推行过程中需要平衡好各方关系，确保改革稳妥合规。在机制活力充分激发后，城投在市场竞争中才更具优势。
挑战五：
政策理解与执行偏差
“三资三化”涉及财税、金融、国资监管等多个政策领域，城投在实际操作中如果对政策把握不准，可能出现理解走偏或执行跑偏的问题。例如，有的地方把“三资”改革简单理解为“卖资产还债”，一味变现导致资产流失；有的城投忽视了转型的最终目的是提升自身“造血”能力，而陷入“重融资、轻运营”的误区。
破解：首先要加强学习，准确把握政策意图。城投管理层应及时研读中央和地方出台的有关存量资产盘活、债务化解、REITs试点等政策文件，必要时聘请专业顾问解读政策，制定符合政策导向的方案。其次，要主动加强与监管部门的沟通汇报。在推出重大盘活举措前，提前与财政、发改、国资、金融监管等部门沟通，征求意见，确保方案在监管红线内实施。比如发行ABS、REITs要提前与证监会和交易所沟通项目合规性；引入社会资本合作要与国资部门沟通交易方式等。再次，要建立内部风控合规机制，对每项盘活交易进行合规审查、风险评估，防止因为误读政策或操作不当引发新的风险。始终牢记，“三资三化”不是一锤子买卖，而是为了提升城投可持续经营能力。所以既不能走“变现即可万事大吉”的偏激道路，也不能因为怕出错就裹足不前。把握好政策边界，守住合规底线，在此基础上大胆实践、及时校正，才能真正把政策利好转化为企业红利，走出一条健康的转型之路。