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未来已来：从“三资三化”看城投公司的终极形态与战略蓝图
专栏导语
在“土地财政”式微、地方债务风险日益突出的新时期，城投企业正面临从政府融资平台向市场化运营主体的深刻转型。为推动国资国企改革、应对当前挑战，中央及地方政府将“三资三化”（即资源、资产、资金的盘活，及其资产化、证券化、杠杆化）作为重要抓手，这也成为城投企业重塑价值、实现自我造血的关键路径。在此背景下，南京卓远推出《破局“后土地财政”时代：城投企业“三资三化”转型实战路径》专栏，计划以6篇文章系统展开。本系列文章从管理咨询视角出发，梳理政策脉络与市场趋势，结合典型案例与实操路径，深入剖析城投公司如何盘活“三资”、推进“三化”，并厘清其中的难点、要点与风险点，旨在为城投及相关国企的决策者与执行者提供一套方向清晰、风险可控、可复制落地的行动指南，助力企业在困局中主动谋变、开拓新路。
“三资三化”的终极目标：构建城市发展新模式。 当下“三资三化”更多是为了解燃眉之急——化债、融资、求生。但从更长远看，这其实为我国城市发展模式的转型提供了契机。过去地方发展主要靠土地财政+城投债务双轮驱动，前者带来一次性收益，后者累积大量债务，不可持续。而“三资三化”勾勒出一种新模式：由盘活存量资产、经营国有资本来支撑城市可持续发展。通过对资源资产的重组、资产资本化运作，城市将摆脱对土地出售的过度依赖，转向精细运营存量、滚动开发增量的新路径。这意味着地方政府财政从卖资产变为持有资产、运营资产获取长期收益（即“股权财政”），城市建设从大拆大建转向存量提质增效和有机更新。城投公司在其中扮演关键角色——既是城市资产的运营者，又是国有资本的投资者。在这一新模式下，城市发展和城投转型相辅相成，城投将成为撬动城市高质量发展的市场化抓手。
城投公司的三大终极形态猜想： 随着“三资三化”的深入推进，我们可以大胆勾勒未来城投公司的可能面貌：
形态一：城市综合运营服务商。这类城投将深入参与城市运营的方方面面，业务横跨市政公用、城市更新、物业管理、公共服务等领域，成为城市的“大管家”。它不再只是政府融资工具，而是凭借自身运营能力获取收益，为城市提供持续服务。例如在公共交通、供水供能、环境治理等领域形成品牌和专业优势，通过输出运营服务获取收益。城投公司将与城市共成长，收入来自运营城市而非一次性项目。
形态二：国有资本投资运营公司。这种形态更侧重投资职能。城投公司蜕变为类似国有资本运营公司的角色，掌管大量政府股权资产和产业投资基金，围绕地方产业战略进行股权投资和资本运作。它的核心能力在于发现培育优质企业、通过资本运作实现国有资产保值增值。换言之，从“搞建设”转为“做投资”。在推动地方经济转型升级中担当主力。轻装上阵后的城投平台会成为政府“股权财政”的重要抓手，通过入股上市公司、发起产业基金等参与地方经济。这方面，一些东部地区城投已开始探索，入股了许多科创和产业项目，未来这一趋势会加强。
形态三：区域产业生态组织者。这是更高层次的形态，城投公司定位为一个区域内产业生态圈的搭建者和运营者。它通过资本、资源和服务的融合，链接起政府、产业龙头、科研机构、中小企业等，构建产业集群。例如城投牵头打造“产业新城”，提供从基础设施、产业基金到园区运营、人才公寓等全方位支持，营造良好的产业发展生态。它关注的不仅是单个企业的投资回报，更是整个区域产业链的繁荣，进而实现自身与区域经济的共同成长。这要求城投具有产业洞察力和资源整合力。换句话说，城投成为区域产业发展的组织者、赋能者，在实现公共目的的同时获取自身收益。
以上三种形态并非互斥，很多大型城投可能同时具有多个功能，但会有一个主导方向。无论哪种终极形态，其共同点是：城投摆脱对政府信用和土地出让的依赖，能够独立面对市场，实现良性可持续发展。这也标志着城投公司完成从传统平台到现代企业的转型。
行动建议：如何绘制属于自己的“三资三化”战略蓝图。 每家城投所处环境不同，转型路径和终极定位也会不同。但总体而言，可以遵循“三步走”战略：
近期（夯实基础）：用1-2年时间完成存量资产清查和风险防控。摸清家底，解决权属和不良资产问题，遏制债务风险扩散。同时组建转型专班和专业团队，开展试点项目。例如先挑选一两个资产做证券化试水，或与社会资本合作小范围尝试。近期目标是守住不发生重大风险的底线，并通过几个“小胜仗”树立信心。
中期（重点突破）：在随后的3-5年内，选择核心领域实现突破。根据自身禀赋，确定主攻方向：要么在城市运营服务上做大做强，要么在产业投资上形成影响力。集中资源打造标志性成果。如成功发行系列REITs，实现主要资产上市通道畅通；或设立若干产业基金，投出有影响力的项目；又或打造出一套可复制推广的城市运营模式。中期应初步确立市场地位，形成稳定的造血业务板块。
远期（生态构建）：展望5-10年，城投应构建自身生态体系，成为不可或缺的综合性企业集团。届时，城投将融入城市和产业的发展网络，拥有多元业务协同增效。例如，某城投远期规划成为“城市综合运营+产业投资”双轮驱动，在本地运营城市公用和基建服务，同时放眼全国寻找产业投资机会，实现跨区域发展。远期目标是打造具备核心竞争力和可持续增长能力的一流企业，在服务城市发展的同时，实现企业价值最大化。
最后，在系列的结尾，我们重申核心观点：对于城投公司而言，“三资三化”不是一次权宜之计的运动，而是一条关乎未来生存与发展的战略转型之路。它要求我们既解近期之困，更谋长远之变。当下的每一步盘活举措，都是在为未来铺路。希望本系列内容能为各位读者提供有益的思考和行动指南。如果您在实践中遇到困惑，欢迎联系交流，我们愿意贡献绵薄之力，陪伴城投企业走好转型之路，共同迎接“后土地财政”时代的新篇章。