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常州“工改”的起点，是土地空间约束下的产业升级需求。常州工业基础雄厚，制造业占比较高，新能源、高端装备、新材料等产业加快集聚。伴随产业迭代，一批传统厂区出现建筑老化、容积率偏低、功能单一等问题；与此同时，新产业对研发、中试、检测、智能制造和人才服务空间提出了更复合的需求。工业用地更新因此不能停留在“清退低效企业、腾出建设用地”的层面，而要成为产业链重构和空间供给方式转型的抓手。

常州正在形成多路径并行的低效工业用地再开发体系。一是对仍有产业基础的企业和园区，鼓励通过增资技改、厂房加层、内部整理、地下空间利用等方式提高土地利用效率，如：维尔利环保科技集团总部中心项目，目前已成为常州地上地下空间复合利用的标杆案例，是通过增资3亿元建设总部中心、推进地上地下空间综合开发，亩均投资强度提升至2300万元，达产后亩均税收预计达到250万元，并入选自然资源部低效用地再开发试点第一批典型案例；

上图分别为：维尔利环保科技集团总部改造前（左）、改造后（右）

二是对布局散乱、产权分散的工业集中区，探索联合改造、空间置换和连片开发，如安美特玩具厂地块连片更新项目，就是一个“化零为整合”的典型，原本“厂中厂、企中企”的散乱格局，在牛塘镇牵线下，使民企地块与国资地块通过合并开发，实现统一规划、建设、招商；

上图分别为：安美特玩具厂改造前（左）、改造后效果图（右）

三是对产业功能退出但建筑具有利用价值的厂区，则通过功能转换导入新产业、新业态。像大运河工业遗存的活化，这也是常州家底最厚的一类，把旧厂房转化成文创、科创、文旅消费空间，常州也因此被国家发改委列为老工业城市工业遗产保护利用典型经验城市。

上图分别为：运河五号创意街区开发前（左）、开发后（右）

这种分类施策改变了过去以征收、拆除、重新供地为主的单一路径。企业可以保留原有生产网络和客户关系，在原址完成技术改造与空间升级；政府也能减少征迁成本和新增建设用地依赖。2026年7月常州自规局形成《常州市低效用地再开发系列工作指引》（征求意见稿），虽目前还在征求意见阶段，但已较系统地提出收回储备、转让置换、改造提升和综合整治等路径，为“工改工”“工改商”“工改公服”等不同场景提供规则接口。

现代制造业的空间需求早已超出传统车间。研发、设计、中试、检测、展示、供应链服务和人才配套往往需要在同一园区协同布局。常州正在探索工业用地复合利用机制，如在《常州市低效用地再开发系列工作指引》（征求意见稿）中，在安全、环保、消防等要求下，允许工业用地兼容科研、研发设计、商业、商务办公，并通过用途兼容正面清单和比例管控提升规划管理的清晰度与可预期性。

其意义在于，工业用地不必通过彻底改变用途才能获得新功能。只要主导产业属性不变，研发和服务环节可以合理嵌入，工业园区由单一生产载体转向产业综合载体。这既适应先进制造业全链条组织方式，也有助于减少“产业外迁、土地转性、房地产开发”的路径依赖。

新运·高端智造产业园体现了这一逻辑。项目将长期闲置、建筑老化且容积率不足0.7的老厂区，改造为集研发、中试、生产及配套服务于一体的综合性产业社区，容积率提升至2.61，并导入新一代信息技术、新材料和智能制造装备等产业。其价值不只在于增加建筑面积，更在于通过国企投资、标准厂房建设、产业招商和长期运营，将低效工业资产重新嵌入先进制造体系。

上图均为：新运·高端智造产业园

作为“苏南模式”发源地之一的武进区推进存量工业用地焕新，也体现出“政府引导、企业运作、多元协同”的方向：符合产业导向但效益偏低的企业以自主更新为主，散乱老旧园区则推进立体焕新、复合开发和连片运营。常州的“工改”实践开始由单纯提高土地利用效率，进一步转向产业空间提质与产业能级提升并重。

如果说产业升级决定了常州“工改”的发展方向，大运河与工业遗存则塑造了其空间特色。常州近现代工业沿运河布局，老厂房、仓库、码头、烟囱和生产设备共同记录了城市从传统手工业走向机器工业、再走向先进制造的过程。对常州而言，工业遗存不是可以轻易剥离的低效资产，而是城市文脉的重要组成。

常州产业投资集团投资改造和运营的运河五号创意街区，是常州较早开展老厂房活化利用的代表性项目。街区前身为始建于20世纪30年代的恒源畅厂，后为常州第五毛纺织厂。项目保留锯齿形纺织厂房、老设备及工业档案，并导入工业展示、文化创意、主题活动和休闲消费等功能，使停产厂区转化为集工业记忆展示、文化体验和文创产业于一体的复合空间。经过多年运营，项目还带动周边三堡街沿线旧房和商业空间自发更新，形成具有工业记忆、运河文化和日常烟火气的成熟片区。

这一案例说明，工业遗产更新的价值不只在单体建筑。具有识别度的老厂房可以成为片区触媒，通过文化内容、品牌活动和公共空间提升周边客流与投资预期。国光1937、天虹大明1921、油罐公园、新博·智汇园等项目进一步将分散工业遗存串联为大运河工业遗产廊道，使“工改”成为城市文化品牌塑造的一部分。

上图均为：运河五号创意街区

单个产权主体通常只能改造自有厂房，却难以解决周边道路、管网、停车、滨水空间和公共服务设施。常州工改实践因而逐步突破单宗土地和单体建筑边界，将工业空间与周边社区、商业街区、河道及公共设施统筹考虑。陈渡片区有机更新项目是这一方向的代表。项目由钟楼区政府统筹推进，引入社会资本和市场化主体参与，按照“政府主导、市场主体、商业化逻辑”的思路，将策划、设计、施工、运营和文化挖掘贯穿更新全过程。片区范围内既有老旧住区和城中村，也有产业园区、商业配套和南运河滨水空间，项目通过打破传统行政社区和单个项目边界，统筹社区、园区、街区及河道资源，推动生产、生活和公共空间协同更新。在该项目中，政府负责片区规划、公共利益协调和政策支撑，市场主体参与可经营空间的策划、改造和运营。邻里驿站、污水处理站等闲置低效资源被纳入更新利用，通过资源租赁、配套经营和公共服务运营探索微利可持续模式。该项目的社会资本长效参与做法已进入江苏省城市更新可复制经验做法清单。

上图均为：陈渡片区有机更新项目

这一模式对老工业区尤其重要。工业更新往往同时涉及生产空间提质、职住关系改善和公共环境提升。通过片区策划，可以对经营性工业资产、商业服务空间与公益性道路管网、开放空间进行组合安排，形成“产业项目创造收益、公共配套提升价值、片区增值反哺更新”的机制基础。

但同时，需要看到的是，工业遗存活化仍面临保护要求、功能适配与运营平衡之间的现实矛盾。如部分建于上世纪六七十年代的老厂房，如果统一按照较高强度的“修旧如旧”要求实施改造，可能增加结构加固、消防适配和设备更新成本，也会制约现代产业、办公及商业功能的导入。部分项目在业态选择上较为集中，也容易出现文创、展览、餐饮等业态趋同，以及后续运营收益不足等问题。

因此，工业遗存更新还需进一步提高分类施策的精细度，根据建筑的历史价值、结构状况、区位条件和使用需求，合理确定保护内容、改造强度与导入功能，并将产业策划和招商运营前置到项目规划阶段。既要避免保护标准简单化、改造成本过高，也要防止老厂房活化被窄化为文创园区建设。只有使保护要求与建筑价值相匹配、改造方式与使用功能相适应，工业记忆才能转化为可使用、可运营、可持续的城市空间。

工改项目普遍面临规划不适配、产权难归集、建筑资料缺失、消防标准难衔接、资金回收周期长等问题。常州的另一项重要探索，是围绕存量空间特点重构规划、审批、实施和运营机制，使政策从“允许更新”进一步走向“支持项目落地”。

常州的政策形成具有较强的实践导向。运河五号探索工业遗存活化，陈渡片区探索社会资本长期参与，鑫和泰产业园则形成了低效工业用地业主自主更新样本；一批既有建筑改造项目则持续暴露出规划许可、历史资料缺失、技术标准适用、施工图审查、消防审验和竣工备案等共性难题。

针对项目实施中的堵点，常州先后出台《常州市城市更新中既有建筑改造工程管理意见》《关于既有建筑改造中有关注意事项的通知》《常州市传统建筑更新改造设计施工管理规定》等专项政策，并于2024年出台《关于支持常州市城市更新的若干政策措施》，推动城市更新制度供给由既有建筑改造，逐步向规划、土地、建设和登记等全流程延伸。

目前，常州正在整合既有规划土地支持措施和低效用地系列指引，推进城市更新政策2.0版。即将出台的《常州市低效用地再开发系列工作指引》是“工改”政策体系迭代的重要部分，将持续完善土地再开发、功能混合、建设用地置换、地价计收、既有建筑审批和产权登记等关键环节政策保障。

常州正推动建立“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划传导体系，并与城市体检、年度计划和项目库衔接。对工改而言，这有助于将全市工业存量空间区分为保留提升、转型升级、功能转换、整合重构、保护活化和退出修复等类型，避免逐宗土地被动处置。

片区策划则承担收益平衡和公共配套统筹功能。工业厂房、道路管网、滨水空间、人才住房和公共服务可以在同一实施单元测算，经营性与公益性内容分类安排，减少单个企业改得动厂房、却带不动片区的困境。

常州工改正在形成政府、国企、原产权人和社会资本共同参与的主体格局。政府负责专项规划、政策供给和跨部门协调；国企承担片区整合、公共配套、高标准产业载体和长期持有任务；原产权人通过自主改造或作价入股释放更新动力；专业运营机构负责定位、招商和现金流。

鑫和泰产业园是原产权人自主更新的代表性案例。项目位于武进区前黄镇，由原业主自筹约1.2亿元，拆除原有低效厂房，重新开展规划、设计和建设，并同步推进园区招商。政府则协助梳理产权关系、协调消防验收、压缩审批时限，形成“业主自主投资建设、政府提供服务保障”的实施路径。这一模式表明，对于产权清晰、原业主具有投资能力和转型意愿的低效工业用地，可以由原产权人主导更新，政府重点做好规划引导、政策支持和审批协调，减少全面征收带来的财政压力与交易成本，同时保留原权利人与更新后产业空间的利益联系。

上图分别为：鑫和泰产业园改造前（左）、改造中（右）

工改成败最终取决于运营。常州“工改”逐步将运营前置于项目策划和建设环节。陈渡片区引入策划、设计、施工、运营、文化挖掘“五位一体”模式；运河五号由常州产投集团持续运营，并根据市场需求实施二次更新；鑫和泰产业园由原业主自主投资建设、同步开展招商；联东U谷·牛塘AI智造产业园则引入联东集团负责长期运营，提供产业定位、招商导入及企业服务。

这些实践将产业定位、客户需求和招商运营嵌入规划建设全过程，推动“工改”由完成空间改造，转向投资、建设、招商与运营一体化。项目建成后，再通过厂房租赁、物业管理、产业服务、活动运营和配套经营形成持续收益，实现产业导入与资产价值提升的长期协同。

常州工改的持续推进，还依赖资金组织方式的变化。现阶段已经形成政策让利、财政贴息、银行贷款、国企投入、社会资本自筹和资产经营相结合的基础框架。对不改变工业用途的增容改造，减少或免收新增土地价款，相当于以制度让利降低企业更新成本；积极运用省“城新贷”贴息政策，撬动银行中长期资金；国企以资本金和融资承担前期投入，再由租金、产业服务和部分资产处置回笼资金。

社会资本参与的关键，则是让投资主体同时掌握改造和运营。陈渡片区探索以低效空间经营支持长期维护，鑫和泰产业园由原业主自主更新并同步招商，均说明运营权和收益权清晰，才能形成真实的市场动力。对工业园区而言，可探索“主要资产长期持有、部分新增空间合规转让、产业准入持续监管”的平衡模式，既改善项目现金流，也避免产业地产化。

在此基础上，常州也在探索通过公募REITs等资本市场工具盘活城市更新存量资产，推动具备稳定现金流的产业园区和更新项目形成“投资改造—持有运营—资本退出—循环投入”的资产闭环。

常州“工改”的特色，根植于制造业强市和历史文化名城的双重基因。制造业升级要求常州向存量工业用地要空间、向低效厂房要产出；大运河工业文明又要求常州保留城市工业化进程的物质见证。由此，“盘活低效工业资产”与“延续工业城市记忆”并非两项彼此分离的任务，而是常州工改的一体两面。

从实践看，常州已经形成较清晰的三重逻辑：在产业层面，分类推进“腾笼换鸟”与“原位提质”，通过功能复合和载体升级承接制造业跃迁；在空间层面，以工业遗存为触媒推动单厂、街区和片区价值重构；在机制层面，以政策迭代、规划统筹、多元主体和运营前置保障项目持续实施。政策创新、典型案例和资金工具，均可在这三条主线中找到位置。

其更深层的启示在于，工业城市的更新不宜只计算腾出了多少土地、新建了多少面积，更要回答四个问题：更新后的空间承载什么产业，保留了什么城市记忆，由谁持续运营，收益如何覆盖长期成本。只有将空间政策释放的价值转化为产业成长和稳定现金流，老工业空间才能重新进入城市发展循环。