数据要素有效配置与城市国企的价值逻辑

一、城市高质量发展要求对数据要素进行有效配置

随着经济社会的发展，我国已进入工业化中后期及以人为本的新型城镇化新时期，经济由高速增长阶段全面转向高质量发展阶段。党的二十大报告明确提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，城市作为经济发展的核心载体，正是落实高质量发展的主阵地。

高质量发展的内涵涵盖：高质量的供给、需求、配置、投入产出、收入分配与经济循环。而要素的高质量配置与要素配置效率的提升，是进一步激发全社会创造力和市场活力、推动质量变革、效率变革与动力变革的关键所在。

在中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中，确立了要素配置的四大原则：

• 市场决定，有序流动；
• 健全制度，创新监管；
• 问题导向，分类施策；
• 稳中求进。

其中对“问题导向、分类施策”的内涵明确表述为：针对市场决定要素配置范围有限、要素流动存在体制机制障碍等痛点，要根据不同要素属性、市场化程度差异和经济社会发展需要，进行分类完善。

在土地、劳动力、资本、技术与数据五大生产要素中，数据的定位从“十三五”时期的“基础性战略资源”正式升格为“第五种生产要素”。对城市而言，数据是地方政府高度可控、亟需加快培育和引导的战略要素。能不能对数据要素进行有效配置，直接决定了能不能提升政府的治理能力、能不能做好政府的数字化转型、能不能享受数字红利并由数据赋能社会。

二、数据要素配置中的相关问题

在不同的社会发展阶段，对生产要素的理解和消耗方式各异：农业社会消耗的是土地资源，工业社会消耗的是石油与电力，而全面到来的数字化社会消耗的则是数据资源。因此，数据要素必须置于“数字化”的宏观背景与新型生产关系中来审视。

数字化是以大数据、人工智能、云计算、区块链、物联网、5G等为核心技术赋能社会、经济与政府的过程。从实操应用层面看，核心逻辑正是“一景领三算”：

“三算”必须为“一景”服务，用真实业务场景引领算力、算法和算料。数字化技术发展至今，算力和算法已经不再是非常稀缺的资源，“一算一景（算料和业务场景）”才是决定成败的关键。相应的业务场景需要精准的数据喂养，而特定领域的数据沉淀又反向催生出新型解决方案。如何有效配置数据，从根本上决定了数字化能否通过场景真正服务于政府、经济与社会。

国家层面已陆续出台《网络安全法》《数据安全法》《个人信息保护法》等基础立法，各地亦相继出台深圳、上海、重庆、浙江、广东、山东等地方性数据条例。在明确了数据合规合法边界后，推动数据要素有效配置还需攻坚以下三个现实问题：

1. 机制保障：解决数据权利、责任与正向激励
   在调集算料（数据）时，相关部门往往容易产生心理阻碍：有的认为“数据即权力”，担心移交数据意味着权力的流失；有的认为“数据即责任”，顾虑数据交互会暴露过往工作的短板甚至引发问责。这就亟需地方政府设计一套体系化的正向激励与免责机制，保障要素汇聚与数字化转型活力。
2. 创新可持续：破解数据断流与机制固化难题
   许多地方在开展单点突破时通过“三算一景”做出了优秀应用，但往往难以将一次性成功转化为常态化运作。必须通过业务流程再造将配置规则与创新应用固化下来，避免数据断流引发数字化成果的倒退。
3. 底层基座：夯实数字基础设施建设
   数字基础设施是承载大数据、AI、云计算、物联网、5G与区块链的坚实底座。数字基础设施若建设滞后，算力、算法与算料便无法协同响应业务场景，导致应用开发后劲不足。

三、数字政府中的“一景领三算”

秉持“人民数据人民用”的核心理念，在数字政府、数字经济和数字社会的有机版图中，数字政府的转型建设居于牵引地位。运用大数据、人工智能等技术手段建设数字政府，已成为推动政府职能转变、增强执政效能与提升政务服务水平的关键路径。

中国政府数字化转型经历了从非电子化到电子化、从电子政务到智慧城市、再到如今深度挖掘业务场景的数字政府时代。真正要让数字化支撑城市发展、服务民生福祉，核心正是用深挖出来的应用场景牵引三算落地：

只有立足于上述实打实的应用场景，数字技术才不会陷入“为了技术而技术”的空转，才能给政府、百姓、企业带来可感知的普惠红利。应用场景，正是开启数字政府转型大门最珍贵的钥匙。

四、城市国企在数字化政府中的价值逻辑

城市数据按数据来源单位（数源单位）与使用场景（场景单位）交互，形成了清晰的多元模式：

那么，地方政府究竟应当如何配置数据要素？城市国企在其中究竟扮演什么样的关键角色？

1. 初次配置与二次配置的客观必然性

数据作为地方政府的核心可控要素，在初次配置时，理论上存在两条路径：

• 路径一：通过市场化手段直接配置给非城市国企；
• 路径二：通过行政授权手段配置给城市国企。

然而，由于数据要素具有高度的敏感性、外部性与安全要求，若直接向非国企市场主体配置，极易伴生数据泄露、隐私侵犯与合规失控风险。因此在全国绝大多数实践中，政府数据首先由城市国企承担初始承载责任。

但与此同时必须正视：城市国企参与数字化业务的时间较短，在云计算、AI、大数据等底层核心技术上积累不足，对市场应用场景的敏锐创设能力相对欠缺。如果将数据要素封闭在国企体内，极易造成数据沉淀空转，无法发挥要素乘数效应。而非城市国企市场主体恰恰在技术工程、算法创新和敏捷场景响应上具备显著优势。

2. 角色分工与新型“统一供数”体系

在“管运审分离”的生态中，各方主体权责边界明确清晰：

• 城市国企：承担数据要素的综合管理与市场化二次配置，做好国企数据、政务数据与公共数据的汇聚整理，担纲城市数字化建设的“运营代甲方、运营总集方和运营审计方”；
• 非城市国企：聚焦业务应用场景创设、算法技术攻坚，担纲城市数字化工作的“运营服务方和生态赋能方”；
• 地方政府：退出微观操作，专司对数据安全、公共利益保护和要素价值释放的终极监管方。

这一机制的建立，使得城市国企的服务内涵实现了跨时代的跃升：从传统城市基础设施建设中的“统一供水、统一供电、统一供气”，延伸到新型数字城市建设中的“统一供算、统一供数”，以统一供数为抓手，彻底激活数据要素政用、民用、商用的全面循环。

五、结语：定位决定价值，价值催生能力

地方政府、城市国企与市场主体，在数据要素的配置与运用中，应当充分发挥由自身使命所衍生的科学定位，由定位所释放的独特价值，由价值所催生的专业能力，共同构筑数字政府与数字中国坚实底盘。

城市国企既是数据要素初始配置的安全承载者，守牢数据主权与安全底线；更是连接有为政府与有效市场的关键枢纽。在深刻把握城市发展战略与民生需求的基础上，城市国企以市场化机制深化二次配置、集中供数，牵手顶尖市场力量深挖应用场景，最终实现数据赋能经济、治理与社会的宏大蓝图。