《全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度》政策解读与改革策略

PREFACE前言

2024年9月27日，国资委召开国企改革深化提升行动专题推进会，会议提出：到2025年，国有企业必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度，要清晰界定退出标准，用好绩效考核结果，进一步规范退出的情形。不能用违法违纪、到龄退休、主动离职等替代业绩考核不合格的“退出”。会议要求，深化提升行动实施以来尚未开展该项工作的企业，原则上都要在2024年底前真正行动起来。

在经济发展新常态下，国有企业面临着转型升级的压力和挑战。按照国企改革三年行动以及深化提升行动的要求，国有企业需要建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，真正形成企业各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。通过实施末等调整和不胜任退出制度，企业可以更加灵活地调整人力资源结构，根据市场需求和企业发展需要，及时引进优秀人才，淘汰不胜任的员工，从而优化企业的员工队伍结构，帮助企业更好地适应市场需求变化，加快转型升级的步伐。

SECTION 01末等调整和不胜任退出的基本概念

（一）末等调整和不胜任退出的定义

1. 末等调整

• 定义：末等调整是指员工年度绩效考核不合格，或者在年度综合考核中进入末位序列，其工作岗位、岗位职级、薪酬待遇发生相应调整变化的过程。
• 目的：通过末等调整，激发企业员工的工作积极性，提高企业运营效率。
• 形式：末等调整包括提醒、诫勉、留岗查看、调整岗位、降级降薪、培训、待岗等形式。

2. 不胜任退出

• 定义：不胜任退出是指员工不符合岗位任职要求，不能胜任岗位工作，通过岗位调整、转岗培训等措施后仍不能胜任工作，按规定程序退出岗位解除（终止）劳动合同的过程。
• 目的：通过不胜任退出，促使员工提高自身能力，优化企业员工队伍。
• 形式：经理层和中层管理人员因末等调整降级后，再次进入末等调整降级或撤免职务的，依法依规辞退（解除劳动合同）。基层员工因末等调整后按照规范的程序进行培训、转岗等措施后仍不能胜任工作的，依法依规辞退（解除劳动合同）。

（二）实施末等调整和不胜任退出的范围

按《新公司法》规定，现国有企业主要划分为国有独资公司、国有全资公司、国有控股公司、国有参股公司和国有上市公司。根据国有企业治理要求，国有企业董事会由国资监管机构进行聘任和考核，经理层由董事会选聘，董事会和经理层选聘公司中层管理人员和基层员工。按照以上国有企业的分类和国有企业员工层级划分，不同类别的国企实施末等调整和不胜任退出的范围也有所不同：

（三）实施末等调整和不胜任退出的核心

三项制度改革目的是建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度。其中的改革重点是推进经理层成员的任期制契约化改革，因此全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度的首要任务之一就是要将经理层成员任期制契约化改革落到实处。

与职业经理人制度相比，任期制契约化管理要兑现“两能”，即“职务能上能下”“薪酬能多能少”；而职业经理人是“三能”，即在“两能”的基础上，还要实现“能进能出”。任期制契约化可视为“半职业经理人”制度。

在深化提升行动阶段，任期制契约化要进一步提质扩面，上升为中国特色现代企业的“新型经营责任制”。具体而言，就是在任期制契约化的基础上，一是横向扩围，从经理层成员扩大到纪委书记、工会主席等非经理层成员，同时做好精准考核，将政治责任与社会责任也纳入考核范围；二是纵向延伸，将中层干部和基层管理人员也纳入其中。

SECTION 02相关政策沿革与梳理

（一）政策沿革

末等调整和不胜任退出制度是建立健全市场化经营机制，推动国有企业与市场经济深度融合等一系列改革举措的深化、推广和落实，贯穿于整个国企改革过程中：

• 2001年：国家经贸委、人事部、劳动和社会保障部制定了《关于深化国有企业内部人事、劳动、分配制度改革的意见》，文中将“末等调整和不胜任退出”的要求作为三项制度改革任务的重点工作之一。
• 2020年：国务院国有企业改革领导小组颁布《“双百企业”推行经理层成员任期制和契约化管理操作指引》，提出以固定任期和契约化关系为基础，根据合同或协议约定开展年度和任期考核，并根据考核结果兑现薪酬和实施聘任（或解聘）的管理方式。
• 2023年：国有企业改革深化提升行动中指出，要求强化刚性兑现和考核，2024年末等调整和不胜任退出等制度在央企二三级子企业覆盖面不低于70%。
• 2024年：国资委专题会议提出，到2025年，国有企业必须普遍推行末等调整和不胜任退出制度。

（二）政策梳理

“末等调整和不胜任退出”的要求早在三项制度改革中就有提及，其中针对经理层成员的任期制契约化改革，是三项制度改革的重点。随着国企改革的深化，市场机制的逐步完善，要求经理层成员任期制和契约化管理在“刚性兑现”“提质扩面”上下功夫，管理人员竞争上岗、末等调整和不胜任退出要在“更广”“更深”上下功夫。相关的政策梳理如下：

SECTION 03实施难点剖析

（一）企业治理结构缺陷

企业治理结构不合理，尤其是经理层权责不对等，不仅影响了企业的管理效率和决策质量，还削弱了激励机制的有效性，从而制约了末等调整和不胜任退出制度的推行。本文将从集团总部董事会与经理层、集团总部与二级子公司权责不对等角度来分析其对制度推行的影响。

1. 集团总部董事会与经理层权责不对等

明确股东会、董事会、党委会、经理层权责界定是公司治理的基石，它确保了决策的迅速执行和责任的明确归属。但在地方国资国企实际运行过程中，往往会存在以下几个方面的问题：

• 企业法人治理结构存在先天缺陷：2024年7月1日正式施行的《新公司法》明确了中国特色现代公司治理机制，建立了具有中国特色的国有独资企业法人治理结构。《新公司法》明确国有独资公司股东会职权由国资监管机构履行，是公司的权力机构；国有独资公司董事会内部董事、外部董事由国资监管机构选任，且外部董事在董事会中需占多数，职工董事由职代会选举产生，是公司的决策机构；国有独资公司党委会成员通过选举产生，是公司的领导机构，党委会成员在公司董事会、经理层交叉任职；国有独资公司经理层由董事会选聘，是公司的执行机构。但是目前部分国有独资公司并没有建立完善的企业法人治理结构，主要表现在企业董事会未实现外部董事占多数的制度，全部是内部董事，部分企业甚至没有职工董事，内部董事除董事长外都在经理层任职，并且还是党委会成员。这样就造成公司的董事会、党委会、经理层是同一套人马，这种治理结构的最终结果就是自己考核自己，无法实现公平公正考核，自然也就无法实现末等调整和不胜任退出。
• 经理层权责不对等：在国有企业中，由于股东会、董事会、党委会和经理层各自的职责和权力范围需要精确划分，任何模糊性都可能导致执行上的困难和冲突。对于经理层，它是国企的执行机构，是企业的经营指挥中心，发挥谋经营、抓落实、强管理的作用，如果董事会越权管理，直接干预企业的运营造成经理层权责不匹配，导致其决策执行不力、管理效率低下等问题，影响企业的整体运营效率和业绩。这些问题直接导致末等调整和不胜任退出的标准不明确，执行过程中出现偏差，甚至可能引发内部矛盾和员工不满，从而削弱制度的有效性和公信力。

2. 集团总部与二级子公司权责不对等

从管控模式来看，如果集团总部对二级子公司采取集权型管理模式，集团总部拥有绝对控制权，子公司几乎没有自主权，这种模式抑制子公司的积极性和创新性，增加总部的风险；而对于分权型管理模式，虽然给予子公司一定的自主权，但可能导致协调成本增加，管理不畅或失控；统分结合型管理模式试图平衡集权和分权，但在实际操作中可能难以界定母公司和子公司的权限，导致过度集权或无标准放权。因此，集团总部与二级子公司之间在权力和责任分配上存在不匹配，面临决策权、执行权和监督权不均衡的问题，导致二级子公司在人员管理上缺乏自主权，也会影响末等调整和不胜任退出制度的有效实施。

（二）企业内部职责边界不清晰

绩效考核的前提是职责分工明确，各司其职。如果企业内部组织机构和岗位没有明确的职责划分，工作就会变得混乱，所有人的任务全凭领导心情分配。在这种情况下，再加上绩效考核，必然导致大家都不愿意承担责任，最终造成的结果就是“多做多错”和“干得多的绩效越低”的现象，从而打击员工的积极性。因此部门和岗位职责边界不清晰，结果评价就没有依据，公平公正也无从谈起。

明确职责边界有助于确保所有员工都明确自己在组织中的位置和价值，使得对员工的考核更加客观、公正。将企业的末等调整和不胜任退出制度建立在一个清晰、公正的考核体系之上时，员工更容易接受和调整制度带来的变化。然而，企业在实际的管理过程中，部门和岗位职责边界往往不够清晰，中基层员工的工作内容和职责、工作目标和工作要求难以明确，从而使得考核标准难以量化和统一，考核过程主观性强，影响考核结果的公正性和准确性。因此，部门和岗位职责不清晰使得末等调整和不胜任退出的判定更加复杂，增加了制度执行的操作难度和争议性，而长期的职责不清晰会导致员工士气低落，对考核和退出制度产生抵触情绪，影响公司员工整体的工作积极性。

（三）企业薪酬市场化改革不到位

从激励性的角度出发，只有建立合理公平的内部分配制度，根据个体价值贡献拉开差距，才能有效促进末等调整和不胜任退出制度的推行。然而，反观企业现状，不难发现存在以下现象：

• 1. 工资总额管理机制不够灵活：地方国资国企除承担推动区域经济发展、促进产业升级和转型的任务外，还承担保障和改善民生的重要任务，这就造成了地方国资国企中有高度市场化业务，同时也有公益性质的业务。一方面，企业为保持市场化业务竞争力，往往会给予市场化企业职业经理人薪酬相对较高水平，但按照目前国企的工资总额核算机制，工资总额增长幅度以整个集团的业绩为基准，造成工资总额涨幅有限，为了保持市场化业务企业的薪酬水平，必然会抢占母公司更多的工资总额；另一方面，部分国企工资总额核算设定上下限，且集团内部工资总额增减幅度较低，整体薪酬分配平均化严重，造成市场化程度较高的企业经营难度较大、业绩提升较快时，其工资总额增幅有限，严重打击企业的积极性。
• 2. 经理层和骨干员工中长期激励不足：国有企业员工薪酬结构仍以基本年薪和绩效年薪为主，对经理层和业务骨干的中长期激励不足。一方面，受到持股比例、行权条件等限制，现有中长期激励工具激励力度不足；另一方面，中长期激励审批过程复杂、要求严格，沟通和实施难度大，降低了申报公司的积极性。国有企业三级公司申报股权激励方案要通过二级公司、集团总部、国资委的层层审批，各管理机构审批均十分谨慎，多数国有企业处于积极探索中长期激励机制阶段。
• 3. “双轨制”薪酬缺乏内部公平感：国有企业薪酬改革使国有企业经理层薪酬呈现“双轨制”的特点，即职业经理人对标市场上同行业同规模企业高管的薪酬水平，而组织任命的体制内企业领导人员薪酬受到管控，只能享有远低于市场化的薪酬待遇，导致职业经理人薪资待遇明显高于党委和董事会成员。这种既有职业经理人又有非职业经理人的“双轨制”，会出现“一企两制”的薪酬考核体系，进而引发“水土不服”问题，对比之后容易引发心理不平衡，阻碍职业经理人制度的推进。
• 4. 直接业务主体的工作贡献与薪酬不匹配：基于国有企业集团普遍搭建的“集团总部—二级子集团—三级子公司”三级企业架构，为传导考核压力，必然会将考核任务层层加码，作为业务开展主体的二级或三级子公司压力更甚。然而，历史形成的职级职等制度在定薪过程中将领导班子薪酬自上而下通过系数折算层层递减，最终形成考核压力最重的人员所能获得回报却最少的尴尬局面，与市场化形成鲜明反差。
• 5. 非一、二线城市薪酬严重偏低，平均主义严重：一、二线城市国有企业经历几轮改革浪潮已经逐步实现中基层员工薪酬与市场化接轨，而非一、二线城市国有企业行政化管理色彩较重。一方面薪酬管理较为简单，缺乏市场调研，薪酬水平往往滞后于市场；另一方面定薪时以论资排辈的“以级定薪”为主，同级之间没有根据岗位差异性区分薪酬水平，与科学合理的“以岗定薪”截然不同，导致平均主义，不利于优秀人才的引育用留。

（四）绩效管理体系不合理

国资委要求《全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度》，那么如何调整，如何退出，谁被调整，谁退出？国务院国资委王宏志副主任给出了答案——“用好绩效考核结果”。绩效考核结果，相当于是一把标尺，来衡量员工业绩是好是坏，是该嘉奖还是该调整退出。而“末等调整和不胜任退出”作为一种绩效考核结果的运用，它的基础是合理的、透明的、客观的绩效管理体系。国有企业绩效管理体系往往存在以下几个方面的问题：

1. 国有企业管理者在理念上对绩效考核体系存在认知偏差

• （1）部分国有企业管理者仍简单地认为绩效管理就是绩效考核，而绩效考核就是打分、发奖金，对绩效管理是通过沟通实现持续改进、最终达到员工与企业双赢缺乏认识。
• （2）部分国有企业管理者仅关注如何通过绩效考核实现对下属的控制和管理，不关注下属的绩效改进、辅导等，对自己在绩效管理中的角色认识不到位。
• （3）部分国有企业管理者在考核过程中责任意识不足，考核不细不严、沟通不到位、充当老好人。
• （4）部分国有企业管理者和责任部门在考核过程中，对制度执行的随意性大，经常打破制度的严肃性，有章不循，制度成为“摆设”。

2. 国有企业绩效管理体系设计存在缺陷

• （1）部分国有企业考核初期未制定工作计划和工作目标，造成整个考核过程无的放矢，考核结果要么凭印象打分，要么拉着上级、平级、下级等人员进行360度评价，最终是谁的人际关系好谁的绩效考核得分就高。
• （2）在绩效管理中，直接上级对员工的评价最为有效和直接，因此在考核评价中需要加大直接上级的评价权重。但是部分国有企业使用360度评价，直接上级的评价权重被稀释。
• （3）绩效考核指标和目标值设定不科学。绩效计划的重要工作是确定绩效考核指标和绩效目标，指标的选取和目标值的设计是需要完善调整的动态过程。
• （4）在绩效评定过程中，考核结果没有拉开差距，甚至部分企业除严重犯错的人员外，其他所有人绩效考核结果都在“称职（合格）”以上，然后绩效评价为“优秀”或“良好”的采取轮流坐庄，平均主义比较突出，容易挫伤员工积极性。
• （5）绩效考核结果的运用形式较为单一，主要运用于绩效奖金及评优评先，没有将绩效考核结果运用于薪酬调整、岗位调整、职位晋升、职称评选等方面。
• （6）绩效考核计划、评定和实施过程中缺少绩效沟通，有的企业没有进行绩效考核结果公示，甚至绩效考核结束后员工都不知道绩效考核结果，待绩效工资发放才知道自己的绩效考核等级。考核上级缺少与员工进行绩效沟通和改进辅导，同时未建立健全绩效申诉渠道，往往绩效评价完成后就一锤定音。

（五）企业领导缺少推行的思想认识和魄力

从企业领导人角度来看，企业领导应具备的核心胜任能力包括：能够驾驭复杂局面的领导力、敢于任事担当、勇于开拓创新的能力、处事公平公正、善于团结员工的能力等，但实际工作中，部分领导领导力不足导致制度推进工作较难开展：

• 1. 企业领导思想认知不足：一方面来源于对制度推行本身认知不足，在推行制度时“谨慎有余，主动性不够”，存在“等、靠、要”思想，瞻前顾后，同时对推行制度将会遇到的困难评估不到位；另一方面来源于对自身能力的认知不足，对新挑战缺乏“攻坚克难”的进取姿态，缺乏科学的思维方式、工作方法和专业的能力去担当责任，当面对复杂的情况及问题一筹莫展，直接影响到制度推行速度和效果。
• 2. 企业领导缺乏魄力：缺乏魄力的领导在决策过程中常常会犹豫不决，容易被他人左右，导致决策频繁变化，员工难以适应。此外，在执行过程中也常常表现出行动力迟缓，缺乏计划和布局，使得制度难以有效实施；同时在上下级员工沟通过程中因沟通不到位、相关信息传达不准确，导致员工对领导的决策缺乏信心或出现抗拒、抵触的心理。

SECTION 04体系化改革要点

（一）建立科学规范、清晰透明的治理结构

《全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度》的推行离不开企业建立科学规范、权责法定、权责透明的企业治理结构。根据《新公司法》相关规定，国有企业需要建立具有中国特色现代公司治理结构，即“五会一层”，由党委会、股东会、董事会、监事会、职代会和经理层等六大治理主体构成，其中党委会、董事会、经理层是核心治理主体。

明确企业中，党委会作为国企的领导机构，发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，支持董事会、经理层依法行使职权；董事会作为国企的决策机构，发挥定战略、作决策、防风险的决策作用，提高董事会科学决策的能力和水平是完善公司治理的关键；经理层是国企的执行机构，是企业的经营指挥中心，发挥谋经营、抓落实、强管理的作用，董事会要充分向经理层授权，提高企业经营管理效率。

• 1. 建立完善科学的授权机制：在新《公司法》下，国有企业要健全授权机制。一是董事会要建立向经理层授权的制度，即在新型经营责任制明确责任、强化考核的前提下，通过授权赋予经理层充分、合理的行权空间，让经理层可以放心大胆承担指挥生产经营的责任，能够为自己“谋经营、抓落实、强管理”的决策行为负责。二是国有企业集团要建立向子企业董事会授权的制度，要把具体的经营决策权真正交给离市场最近的子企业董事会，为子企业公司治理决策留足空间，国有企业集团原则上不再直接干预子企业的经营管理事项，要依托子企业公司治理结构、通过派出董事体现股东意志，支持子企业董事会依法合规行权履职，维护子企业自主经营权。
• 2. 加强内部控制和监督机制：建立完善的内部控制体系，加强对公司财务状况、经营成果和现金流量的监控。建立有效的监督机制，对董事会和经理层的行为进行监督约束，确保其按照既定的权责范围行事，对违反规定的行为进行问责。在集团总部与子公司之间建立有效的制衡机制，防止权力过于集中或滥用，同时加强外部审计和监管机构的监督作用。

（二）建立科学规范、清晰明确的组织体系

科学规范、清晰明确的组织体系是实现绩效管理的基础。建立科学规范、清晰明确的组织体系需要明确国有企业内设部门和各岗位之间的职责边界，梳理企业各项业务的工作流程，建立企业各岗位的任职资格体系。

• 1. 明确部门与岗位的职责边界：部门职责梳理需根据企业总体战略和业务划分明确部门职责模块，按照部门通用职责、部门专业职责进行梳理；确保职责内涵明确清晰，避免相互交叉、含混不清；对于存在工作交叉或需要多部门共同完成的任务，应明确本部门的具体工作角色、环节或任务；体现规范性和可操作性。岗位职责梳理需各部门全面准确、如实客观地梳理本部门工作职责；明确部门负责人与部门副职岗位职责；通过纵、横双维度进行平面化职能梳理，避免职能交叉、重叠和空缺；将复杂的工作具体化，使之能够执行和落实。
• 2. 建立规范的工作流程体系：建立完善的流程体系需要从六个方面入手：（1）明确目标和需求，制定与组织特点和发展阶段相适应的流程管理目标；（2）流程识别和建模，了解流程的输入、输出、活动、参与者和规则，并使用流程建模工具图形化表示；（3）进行流程优化和改进，消除冗余环节、简化流程、优化资源配置；（4）进行流程标准化和规范化，制定标准操作规程、工作指导书和绩效评估指标；（5）进行流程监控和控制，制定监控指标、建立控制机制、实施追踪和反馈；（6）持续改进和创新，不断评估和调整流程。
• 3. 建立岗位任职资格体系：国有企业应建立完善多通道岗位体系，根据岗位体系和职级体系搭建任职资格体系，通过岗位职级体系与任职资格体系相互支撑，实现员工绩效目标设置在公司内部有章可循。任职资格体系需要从胜任力标准（素质、知识、技能）、行为标准（工作行为、职业行为）、贡献标准（工作成果、解决问题、知识贡献）进行梳理，确定公司岗位的任职资格要求，以便于公司进行考核时有据可依。

（三）建立符合国有企业发展的薪酬体系

针对国有企业薪酬市场化改革不到位的难点，在全面推进末等调整和不胜任退出制度过程中的改革要点主要聚焦于薪酬市场化及分配公平，主要表现在如下五个方面：

• 1. 经理层分类管理：国有企业经理层人事任免受任期制及契约化管理，同时伴随职业经理人制度的推行，经理层分类管理十分必要。《国有企业内部薪酬分配指引》（人社厅发〔2023〕14号，以下简称“《指引》”）第七十四条规定：“结合不同类型企业负责人特点，统筹合理确定内部不同类别企业负责人薪酬水平，形成组织任命管理企业负责人、职业经理人等不同管理形式企业负责人之间合理分配关系”。在充分激发经营管理层动力方面，需务必注重权责利对等，既要防止“唯级别”平均主义，也要避免不合理的薪酬“倒挂”，《指引》第七十八条规定：“企业负责人实行薪酬与业绩考核目标值强挂钩，并开展业绩和薪酬的市场双对标”。
• 2. 岗位管理科学化：岗位管理是薪酬分配制定的基础，《指引》第十四条规定：“依托企业内部组织机构框架，根据工作岗位性质和职责不同，科学划分企业内部岗位序列”。在岗位管理基础上形成的岗位等级才能科学反映企业内部的相对价值，为后续“以岗定薪”奠定基础，实现内部公平，《指引》第十六条规定：“采取科学的岗位评估方法，对不同岗位在企业中的工作责任、创新要求、工作强度、工作条件、市场稀缺程度等进行评价，确定各个岗位在企业中的相对价值，形成岗位等级”。
• 3. 薪酬水平市场化：薪酬水平市场化对于职业经理人及优秀人才的引进至关重要。《指引》第四十二条规定：“结合企业经营状况、职工队伍因素，开展薪酬水平市场调研对标，科学制定企业薪酬策略，合理确定企业薪酬水平”。《指引》第四十三条规定：“薪酬水平市场对标可选取政府人力资源社会保障、统计部门以及上市公司、协会商会、权威咨询机构等发布的薪酬数据进行对标。对标数据应具可比较、可信任的特点，加强与不同来源渠道的数据对比，避免过于依赖单一数据来源”。
• 4. 薪酬比例更弹性：薪酬比例更具弹性的目的旨在增加激励性，通过个人绩效表现差异进一步拉开薪酬差距，实现个人公平。《指引》第六十条规定：“根据企业岗位特点和职位等级，一般职级越高，越靠近市场前端，岗位基本薪酬占比越低，绩效薪酬占比越高；职级越低，工作性质相对稳定，岗位基本薪酬占比越高，绩效薪酬占比越小”。
• 5. 推进中长期激励：（1）推进中长期激励可实现经营责任与激励力度对等，将经营者的收入与经营责任和企业效益直接挂钩；（2）推进中长期激励是完善薪酬结构的有效方式，形式多样且灵活，对经营者、核心技术和管理骨干人员赋予更市场化的薪酬；（3）推进中长期激励可兼顾企业短期效益与长远发展，将个人利益与企业长期业绩更紧密地联系在一起，促进企业可持续的稳健发展。

（四）建立完善的绩效管理体系

为了解决国有企业在绩效管理工作中存在的各项问题，国有企业在开展绩效考核工作时需要综合考虑多方面因素，夯实末位调整及不胜任退出的相关制度依据：

（五）企业领导要有推行的思想认识和魄力

• 1. 掌握科学的思想方法和工作方法，提升企业领导专业化能力：一方面加强对相关政策文件的学习，通过定期组织政策解读会、建立政策研究小组、参加政策培训班等方式，确保领导层及时、准确掌握政策动态；另一方面加强自我能力的提升，熟悉国有企业生产经营实际情况，善于调查研究，了解市场、行业、基层和一线情况，提升战略思维能力和创新管理能力。
• 2. 健全基本培训机制，强化专业训练和实践锻炼：企业要建立健全基本培训机制，注重培养七种领导能力：调查研究能力、科学决策能力、改革攻坚能力、应急处突能力、群众工作能力、抓落实能力和识人选人用人能力。把理论学习与现场教学、案例解析、经验交流等结合起来，按需施训、应训尽训，做起而行之的行动者，多一点“闯、冒、试”劲头。

SECTION 05法律风险防范与劳动纠纷处理

（一）法律风险及风险规避

1. 末等调整八大风险点与规避策略

2. 不胜任退出的合规认定与风险规避

（1）不胜任工作的认定：关于“不能胜任工作”的解释主要体现于原劳动部办公厅《关于〈劳动法〉若干条文的说明》（劳办发〔1994〕289号）第二十六条的规定：“本条第（二）项中的‘不能胜任工作’，是指不能按要求完成劳动合同中约定的任务或者同工种、同岗位人员的工作量。用人单位不得故意提高定额标准，使员工无法完成。”这一原则性条款较为模糊，但并不意味着用人单位可以随意认定劳动者“不能胜任工作”：

• 第一，绩效考核不达标不等同于“不能胜任工作”。2016年最高人民法院发布的《第八次全国法院民事商事审判工作会议（民事部分）纪要》第二十九条规定：“用人单位在劳动合同期限内通过‘末位淘汰’或‘竞争上岗’等形式单方解除劳动合同，劳动者可以用人单位违法解除劳动合同为由，请求用人单位继续履行劳动合同或者支付赔偿金。”劳动者在用人单位等级考核中居于末位等次，不等同于“不能胜任工作”，不符合单方解除劳动合同的法定条件，用人单位不能据此单方解除劳动合同。
• 第二，绩效考核标准不能过于主观。明显超出合理范围、过于主观的考核标准在裁判中无法作为用人单位对劳动者进行绩效考核的有效依据，也不能作为解除劳动合同的依据。
• 第三，认定劳动者不能胜任工作的事实需客观充分。根据最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释（一）》第四十四条规定，用人单位负举证责任，不仅要保存考核过程和考核结果的相关文件，更要留存考核结果所依据的客观事实证据。

（2）调岗及培训的安排：

• 第一，用人单位不能以“二次评定”替代培训或调岗，不可缺少法定的培训或调岗程序。
• 第二，绩效改进计划不直接等于“培训”，关键在于绩效改进计划是否包含培训内容、相关考核文件是否有员工签字确认等。
• 第三，不能胜任工作调岗的新旧岗位需具有一定关联性，应当保证调整前后工作岗位性质相近、薪资待遇持平以及劳动者个人专业能力得到充分发挥。
• 第四，用人单位调岗时不能随意降薪；若劳动者同意调岗并至新岗位任职，“薪随岗变”是其应有之义。

（3）解雇程序与保护条款：根据《中华人民共和国劳动合同法》第四十条第（二）项规定，劳动者不能胜任工作，经过培训或者调整工作岗位，仍不能胜任工作的，用人单位提前三十日以书面形式通知劳动者本人或者额外支付劳动者一个月工资后，可以解除劳动合同。同时需严格遵守《劳动合同法》第四十二条规定的六类不得依照第四十条、第四十一条解除劳动合同的解雇保护情形（如医疗期内、三期女职工、在本单位连续工作满十五年且距法定退休年龄不足五年等）。

（4）不胜任退出的四大风险规避要点：

• 第一，制定合法有效的绩效考核制度并严格履行流程、保留证据：考核设计兼顾定性（岗位职责）和定量（评价标准和工作目标）；经民主程序确定并公示告知被考核者书面确认；考核记录和结论由被考评者签名确认；允许陈述意见、复核后正式书面告知最终结论。
• 第二，合规安排培训或调整工作岗位：在规章制度或员工手册中明确绩效改进计划是针对不胜任工作的培训，明确改进内容、目标、培训方式及达标标准；调岗降薪遵循合理性原则，工作内容具关联性，不得借调岗降薪变相逼迫辞职。
• 第三，培训或调岗后仍不能胜任工作的充分举证：培训或调岗后的第二次考核周期应合理（至少3个月较为合理）；两次不能胜任工作考核应是连续的，而不是累计的。
• 第四，解雇程序严格符合法律规定：依据《劳动合同法》第四十三条及司法解释规定，事先将理由通知工会，支付代通知金或提前三十日有效送达书面《解除劳动合同通知书》，并依法支付经济补偿金。

（二）劳动纠纷处理机制

• 1. 协商：遵循平等、自愿、合法、公正、及时的原则进行，达成一致的应当签订书面和解协议。
• 2. 调解：不愿协商、协商不成或达成和解协议后不履行时，可向企业劳动争议调解委员会、依法设立的基层人民调解组织等申请调解，达成协议的制作调解协议书。
• 3. 信访预防与化解：尽量将纠纷化解在企业内部，避免矛盾激化和信访事件出现；及时关注劳动者合理需求，在纠纷出现前通过员工培训进行普法引导。
• 4. 劳动争议仲裁与诉讼：劳动争议仲裁前置，仲裁时效期间为一年；用人单位对自己掌握管理的证据负有举证责任；仲裁坚持调解优先，对小额追索事项适用终局裁决；对仲裁裁决不服的，应自收到裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

SECTION 06政策实施建议与后记

（一）三大优先落地抓手

做好《全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度》，一是要从上到下，让领导干部树立榜样，作出示范；二是顶层设计，全面推行，让所有人都公开公平接受竞争机制的考核和评价：

（二）后记：把制度真正落到实处的五项保障

1. 建立健全的治理结构和组织构架：规范各治理主体权责关系，做到“权责法定、权责透明”“协调运转、有效制衡”，进一步优化内部职能机构、健全内部管理制度。
2. 建立科学的考核体系：结合战略目标和岗位要求完善绩效考核体系，定性指标实现考核人多元化，明确考核等级和强制分布比例，细化结果公示、申诉渠道和退出手续办理流程。
3. 加强沟通与培训：在企业内部广泛宣传制度目的、意义和具体内容，消除抵触情绪，并为员工提供针对性的培训和发展机会。
4. 做好人员安置与保障：确保所有调整退出行为符合《劳动合同法》规定，对末等调整员工先培训再合理调岗，对退出员工严格履行通知工会等法定程序，建立申诉机制并辅以心理支持。
5. 强化制度执行与监督：企业领导以身作则带头执行，建立健全内部监督机制，确保绩效考核和退出决策过程公开透明，坚持事前监督和事后监督相结合，对随意变通、弹性执行行为严肃问责。

国有企业市场化经营机制改革，到了关键收尾阶段，地方国资国企只有从企业法人治理、组织结构、薪酬绩效激励体系等方面做好体制机制改革，才能确保按照企业发展要求执行《全面推进国有企业末等调整和不胜任退出制度》，真正实现管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减，充分调动企业干部职工的积极性、主动性和创造性。