收缩型城市的城市发展与城投作为

“收缩型城市”的提法首见于官方文件，是 2019 年 4 月 8 日国家发展改革委发布的《2019年新型城镇化建设重点任务》（发改规划〔2019〕617号，以下简称《重点任务》）。在推动大中小城市协调发展部分，中央明确提出上述指导方针。这标志着我国城市空间规划从传统的“以增量为荣”全面转向科学的“存量提质”。

一、收缩型城市是新型城镇化进程中的必然存在，应理性看待，而非过度对抗

在人口总规模与国民经济增速进入高质量发展新常态的大背景下，有核心都市圈在极化扩张，就必然有外围或特定产业城市发生客观收缩。面对这一人口流动规律，各方没有必要反应过度，更无需盲目抵制对抗。

从学理与政策脉络来看，官方至今并无刻板的“收缩型城市名单”，我们亦无意纠结于城市排名，而是应从概念缘起深入剖析其基本特征、潜在风险与理性应对策略。

1、“人、产、城”的发展失衡是收缩型城市的显性特征

公开资料显示，“收缩城市（Shrinking Cities）”的概念起源于上个世纪八九十年代的欧美国家，特指那些人口密集的城市区域，在超过 2 年甚至更长周期内，持续经历人口流失及伴随结构性危机的经济转型现象。城市收缩的典型表现高度一致：人口净流出、主导产业衰退、城市空间利用出现大面积闲置或低效。

结合我国近年来的城镇化演进，学者与智库研究将中国城市发展收缩的核心成因概括为四类典型诱因：

上述四类诱因，最直观的传导链条便是打破了城市微生态中“人、产、城”的动态均衡，最终表现为基础设施空置率攀升与财政承压。

2、建设新城和“土地财政”模式在收缩型城市不再具有发展优势

长期以来，我国不少城市普遍钟情于“摊大饼式”粗放式建设，热衷于大造新城新区与各类产业开发园区，盲目扩张城市基础设施骨架，甚至丝毫不顾当地人口导入的现实支撑。

对于仍在高速扩张阶段的大中城市而言，新城建设确实能够承接人口净流入和消费升级，房地产价格能保持平稳甚至增长，因而“土地出让—滚动返还—基础设施反哺”的传统循环尚可勉强维系。但对于收缩型城市而言，若继续固守扩张路径，无异于饮鸩止渴：

• 继续强推新城开发，只会加剧既有城区资源的空置率，并导致土地与房产市场流动性枯竭；
• 在“人钱地挂钩”的国家硬性政策制约下，人口净流失城市的建设用地指标和转移支付补贴必然面临严格压减；
• 大型市政工程与公共场馆项目立项门槛全面收紧，传统的“土地财政举债拉动”极易引发不可逆的地方财政与金融风险。

二、收缩型城市的发展重点：资源存量盘活与精致内涵发展

城市发展史表明，欧美国家在面对城市收缩时，决策认知普遍经历了一个曲折的演进过程：

在较长一段时期内，由于传统“唯增长论”的惯性，人口流失等收缩现象常被地方治理者视作“少数派”偏离甚至禁忌，回避谈论甚至违背规律逆向举债。当前，我国部分地级市及中小城市已出现显性收缩特征，治理者唯有及早跨越“对抗”阶段、迈入“接受与利用”阶段，才能化被动为主动。

面对城市收缩，关键在顺势而为：

1. 彻底转变规划理念：打破扩张式路径依赖，制定系统性的“收缩适应战略”，坚决摒弃盲目造城与盲目划设园区，将资源向建成区集中；
2. 精明聚焦内生竞争力：客观审视自身资源禀赋与生态禀赋，全力改善营商环境，服务存量企业做精做专，稳住基础就业底盘；
3. 深耕宜居与幸福产业：不求规模求品质，在基础设施一体化改造、公共服务均等化上发力，提升城市精细化治理水平，走“内涵式、精致化”发展之路。

三、收缩型城市城投公司的破局之道：因城施策，拒绝盲从

属地城市属于收缩型城市，绝不意味着城市不需要发展了，更不意味着城投公司失去了存在价值。

作为属地城市基础设施与公共服务的重要主力军，“服务城市发展、保障城市平稳运行”始终是城投公司的根本属性。相反，身处收缩型城市的城投面临着更为严苛的双重考验：一边是监管部门对投融资平台“去平台化、控债化债”的刚性要求，另一边是属地经济收缩与资源减量的客观现实。这更需要城投领导班子因地制宜、因城施策的战略清醒。

1、基于城市发展存量（减量）思维，重构城建投融资体制机制

城建投融资体制机制是决定城投命运的顶层设计。在现实中，城投公司虽难在决策层占据主导，但作为城市资产的实际操盘手，必须从企业与城市可持续发展的视角出发，主动向上发声、善于算大账算长远账，为地方决策提供客观依据。

推动投融资机制变革，需要属地政府与城投公司同向发力，建立重大项目立项的“收缩适配度评估机制”，严把开工关口。

2、打破扩张型“土地财政”路径依赖，控制投融资规模、创新模式

在地方债务化解与平台转型实践中，对“土地财政”的高度依赖仍是一个广泛存在的顽疾。调研显示，不少平台仍习惯性地将规划土地资源视作融资救命稻草。

然而在收缩型城市，人口流出与住房刚需弱化是不可逆的趋势，土地出让金腰斩甚至流拍已是常态。城投若再抱有“土地抵押融资—未来出让还债”的幻想，无异于掩耳盗铃。收缩型城投必须全面压降非经营性投资规模，探索“使用者付费 + 资源综合补偿”的自我造血模式，依靠精细化运营产生的真实现金流来夯实企业信用。

3、聚焦城区公共服务和幸福产业，深耕精致运营

在业务板块构建上，城投公司应紧密围绕《重点任务》提出的“严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”的总要求，实施战略聚焦：

• 退缩外围战线：坚决削减远离城区的拓荒式大基建、宽马路与空心园区；
• 深耕建成区微更新：将资金投向老旧小区改造、水气暖管网韧性提升、雨污分流与城市立体停车等民生痛点；
• 布局“幸福产业”：随着消费升级，居民对住房等重资产消费降温，但对优质医疗、养老托育、基础教育、休闲文旅、体育健身等软性服务需求激增。城投可利用存量闲置房产转型改建为社区食堂、医养中心、体育公园，通过高水平运营让市民在家门口感受到幸福感。

战略启示：收缩型中小城市的“小而美”内涵优势

城市规模并不等同于城市价值。收缩型城市不应去盲目跟超大城市比拼产业体量与高楼大厦，而应凭借良好的生态基底、亲和的市井烟火、均衡的公共服务和高性价比的生活品质，构筑差异化护城河。只要生活体验好、环境治理优，收缩型中小城市依然能在城镇化格局中保持生机勃勃的一席之地。

结语：尊重规律，做城市精致发展的赋能者

城镇化演进过程中的城市收缩，是经济规律作用下的客观必然。收缩型城市本身并不可怕，可怕的是决策者漠视规律、固守增量幻觉。

作为推动城市发展的骨干力量，城投公司唯有主动正视属地现状，当好政府决策的“参谋部”与城市运维的“压舱石”，适度控制扩张冲动，全心致力于存量盘活与品质提升，才能在精细化运营的新时代真正展现国企担当！