PPP新机制下聚焦使用者付费，如何理解运营补贴？

自从《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号，以下简称“115号文”）以及六部委联合修订的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（国家发改委等6部委令第17号，以下简称“17号令”）发布以来，所有特许经营项目均被全面聚焦于使用者付费项目。

在全面摒弃传统PPP“政府付费”和“可行性缺口补助”模式后，项目能否实现资金自平衡、是否需要给予运营补贴、补贴标准由谁制定以及是否会额外加重财政负担，成为了各地政府、投资人与金融机构最为关切的核心问题。

SECTION 01运营补贴的核心原则与法理依据

关于运营补贴的使用，PPP新机制“115号文”和“17号令”均给出了明确的原则性表述：“符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则”。

这一权威表述深刻阐明了运营补贴的两大根本特征：

• 第一，给予运营补贴必须具有明确的上位法或行业政策依据；
• 第二，给予运营补贴必须秉持“一视同仁”的行业普适性。

所谓的“一视同仁”，是指无论该类项目采用何种投资建设运营模式（无论是传统政府直接投资运营、城投自主实施，还是引入社会资本开展特许经营），只要该类项目在行政辖区内合规落地运营，在符合法定条件的前提下，都应享受同等标准的运营补贴。运营补贴不应是针对某一个特定PPP项目单独创设，而必须是针对某一类公共事业或某一行业具有普适性。因此，分析研判特许经营项目是否存在合规的运营补贴，首要任务就是核查该行业是否存在全国或区域层面的统一制度规定。

从现行法规与实践来看，合规运营补贴的法律依据广泛散落于不同领域的规范性文件中。例如：

• 城市轨道交通领域：《国务院办公厅关于保障城市轨道交通安全运行的意见》（国办发〔2018〕13号）明确规定：“城市轨道交通所在地城市人民政府要加大城市轨道交通财政扶持力度，统筹考虑城市轨道交通可持续安全运营需求，建立与运营安全和服务质量挂钩的财政补贴机制，科学确定财政补贴额度。”
• 污水与给排水领域：《关于印发<污水处理费征收使用管理办法>的通知》（财税〔2014〕151号）明确规定：“征收的污水处理费不能保障城镇排水与污水处理设施正常运营的，地方财政应当给予补贴。”

SECTION 02典型特许经营运营补贴项目示例

数据最具说服力。截止2024年12月6日，“全国投资项目在线审批监管平台”中已完成公开披露的特许经营项目共计169项。其中，明确包含运营补贴且列明完整法规依据的项目共17项。

从梳理结果可以看出，特许经营项目的运营补贴依据主要集中于部门规章和省市级地方政府规范性文件，补贴形式紧密围绕“按量核拨”、“度电挂钩”或“成本差额补足”展开。以下为具有代表性的7个项目样本：

SECTION 03补贴规则由谁制定？权责层级的法理边界

在特许经营项目的运营补贴依据方面，主要遵循的是部门规章和地方政府规范性文件。根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，中央各部委以及省、市级政府具有制定行业性运营补贴规范性文件的权责。

1. 中央部委规章与省市级地方规范

• 国务院各部委与中央机构： 根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，有权在本部门权限范围内制定规章。中央各部委结合国家宏观导向和产业特征，制定出台具有引领性和约束力的补贴办法（如前述财政部财税〔2014〕151号文），为全国特许经营行业补贴提供根本上位法依据。
• 省、设区的市级人民政府： 根据法律、行政法规和本省地方性法规，有权制定地方政府规章和规范性文件。省、市级政府能够全面统筹本地区的经济实力、财政可承受力与公用事业成本水平，制定因地制宜的具体补贴测算办法与实施细则。

2. 为什么区县级政府无权新设运营补贴文件？

在地方治理中，区县级政府是基础设施投资的执行主力，但在PPP新机制下，区县级政府无权新设特许经营运营补贴的规范性文件。国家发展改革委办公厅发改办投资〔2024〕1013号文明确硬性规定：

这一政策红线的设定，背后有着深刻的法理和现实逻辑：

SECTION 04运营补贴是否会额外加重地方财政压力？

115号文明确规定：“不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任。”

许多地方政府与平台公司常产生疑虑：既然给予了运营补贴，财政就必须掏钱，这难道不是增加了财政支出责任吗？

对此，必须从法理与预算体制上进行拨乱反正：新设或执行规范性文件中的运营补贴，确实会产生地方财政资金支付，但该支出责任是针对于该区域内的某一公用事业行业而产生的法定保障责任，而不是因为采用政府和社会资本合作（PPP）模式而额外衍生出来的债务包袱！换言之，即便不由社会资本实施，政府通过国有平台或事业单位自行运营该设施，财政同样需要承担该行业的运营亏损或成本补足。

要确保运营补贴不演化为地方债务风险，关键在于坚守以下两大防火墙：

1. 全面纳入全口径财政预算刚性约束

根据新修订的《预算法》，各级政府的一切财政支出均应依法纳入全口径预算管理，受到人大的严格审查与预算硬约束。运营补贴资金作为公用事业保障支出的一部分，必须按年列入财政预算编制：

• 杜绝账外承诺：严禁任何形式的抽屉协议、隐性担保或超预算兜底；
• 强化绩效核拨：补贴资金拨付必须与水质、电量、供热满意度等运营绩效评价结果紧密挂钩，实行“按效付费”，杜绝“实报实销”；
• 提升资金透明度：通过预算公开接受监督，保障特许经营者对补贴拨付的可预期性与稳定性。

2. 科学统筹补贴规模与区域经济承受力

运营补贴对地方财政是否形成实质性挤占，取决于两大核心变量：

• 补贴规模与使用效率：补贴标准的核定必须基于行业公允成本精算。如果核算粗糙、补贴标准虚高或项目空转，极易导致财政资金浪费与收支失衡；反之，建立动态成本调整机制与绩效考核挂钩，才能让有限的财政资金发挥杠杆效应。
• 地方经济基础与产业结构：经济造血能力强、一般公共预算与政府性基金充盈的地区，对公用事业补贴具备强大的抵御与平衡能力；而财政吃紧的地区，则更应克制铺摊子冲动，在前期方案谋划阶段严控补贴总盘子，严防盲目上马透支未来。

SECTION 05小结与启示

在PPP新机制这艘巨轮驶入深水区之际，运营补贴是守护基础设施公共属性与项目商业可持续不可或缺的压舱石。

地方政府与市场机构应准确把握政策边界：牢记“行业普遍、一视同仁”的法理灵魂，坚守“地市级以上制定”的权责底线，落实“预算硬约束、绩效强挂钩”的财政纪律。唯有在阳光下规范运作运营补贴，特许经营项目才能真正告别过去的虚火与隐患，行稳致远。