破解财政压力，守护公共服务——存量PPP项目规范处置的“南京卓远”解决方案
面对存量PPP项目预算紧张与履约争议，中央国办函〔2025〕84号文指明方向。南京卓远提出“全量梳理、风险分级、台账管理、一项目一策”系统方案，逐一破解五大核心痛点，依托四大工具包守护公共服务生命线。
费丹旦 · 资深专家 / 南京卓远基建部负责人
核心洞察
- 政策新阶段：中央出台《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号），明确提出分类推进、合理融资、依法履约、降本增效、规范移交与解约、加强预算与债务管理六大要求，推动存量PPP处置从被动应对转向主动出清。
- 全域摸排方法论：南京卓远协助多地财政开展全量梳理、逐一访谈、清单核验与资料穿透，建立动态台账与分类风险标识；精准测算中长期财政支出与偿债现金流，推动核心条款补遗与按效付费纠偏。
- 五大痛点靶向破局：聚焦“建设管理失控、运营责任不清、付费压力大、合规风险高、绩效评价难”等突出矛盾，通过台账预警、责任清单、承压模型、合规闭环与第三方独立评价实现标本兼治。
- 四大工具包赋能落地：立项清单与台账模板、财务承压测算模型、合同补遗与再谈判框架、规范移交与解约流程清单，使处置工作有据可查、有章可循。
- 三方共赢与底线守护：推动财政—金融—社会资本协同，优化利率展期结构；无论处于协议变更、规范移交或临时接管阶段，坚决守牢“公共服务不断档、服务质量不降级”的安全底线。
SECTION 01政策引领：从“压力”到“破局”，中央到地方的系统推进路径
面对地方财政在存量PPP项目上存在的“预算紧张、超概算频发、履约争议重重”等普遍痛点，中央正式出台《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》（国办函〔2025〕84号），明确提出分类推进、合理融资、依法履约、降本增效、规范移交与解约、加强预算与债务管理等六大核心要求，为各地财政局提供了系统化、法治化、可操作的规范处置路径。
随后，江苏、甘肃、陕西、云南、江西等省份密集出台配套实施方案，普遍强调建立“一项目一策”动态台账、开展风险分级评价、倒排处置时间表与路线图，推动存量PPP规范处置从被动应对全面转向制度化破局。
SECTION 02实践验证：全域摸排与分类管理，助力财政风险可控
作为国内深耕基建投融资的专业智库，南京卓远已协助多地财政部门开展存量PPP项目全域梳理、风险分级与台账管理，形成了一套可落地、可复用的实战方法体系：
- 全量摸排与分类标识：通过逐一现场访谈、基础清单填报与原始合同资料穿透核验，建立项目动态全景台账，为“一项目一策”奠定坚实数据底座；
- 多维识别风险隐患：围绕工程建设进度、投资决算控制、合规前置手续、绩效付费执行、融资担保结构等核心维度，精准定位潜在爆点并制定处置预案；
- 中长期支出压力测算：科学精算地方政府当前与跨周期的财政支出责任，提出平滑支付安排与利率优化置换建议；
- 合同协议法治化重构：核查规划建设与审批手续，推动签署补充协议固化核心条款与责权利边界；
- 绩效评价纠偏：全面引入第三方独立绩效评价，促使财政付费与服务质量强挂钩，彻底纠偏“实报实销”带来的效率低下与履约纠纷；
- 稳妥推进退出移交：针对确实难以为继、投资人丧失履约能力的项目，依法规范启动提前终止程序、资产专项评估与资产移交，全力保障公共服务平稳过渡。
SECTION 03存量PPP项目规范处置流程全景
基于政策指引与实操沉淀，存量PPP项目的规范处置形成了清晰严密的闭环流程：
该流程从“政策引领”出发，经历“全域摸排 → 风险分级 → 台账管理 → 一项目一策”，并在核心诊断阶段深入“五大痛点识别”，分别输入针对性的管控策略，最终依托“工具包赋能”与“三方协同保障”，稳步达成公共服务与高质量发展目标。
SECTION 04五大核心痛点，逐一靶向破解
建设管理失控
项目工期频繁拖延，超概算现象突出，工程变更缺乏刚性审批约束，最终导致财政未来支出失控扩大。
- 建立“一项目一策”台账，动态监控工期进度与投资支出，设立红黄蓝三级预警；
- 规范变更审批流程，所有建设范围与设计调整必须经财政部门与处置专班联审联批，严控投资超概算；
- 推行“工期节点—资金拨付”强关联，未达工程形象进度与质量节点坚决不予拨付资金，倒逼施工合规提速。
某地通过台账全过程管控与节点刚性挂钩拨付，在施项目平均工期缩短20%，超概算项目比例下降至5%以内。
运营责任不清
运营期内政企权责界面模糊，社会资本“重投建、轻运营”，使用者付费机制形同虚设，严重影响公共服务品质与财政资金效益。
- 全面梳理并固化运营责任清单，通过合同补遗明确政府方监管职责与社会资本运营达标底线；
- 优化使用者付费机制，探索“基础公共服务＋市场化增值服务”双轨运营，深度激发项目自身造血活力；
- 引入专业第三方绩效评价，全面实施“按效付费”，以考核倒逼运营服务提质增效。
某水务PPP项目通过责任清单固化与绩效付费联动，群众运营投诉率下降30%，财政年度补贴压力实质性减轻15%。
付费压力大
财政刚性支出集中到期，工程竣工结算与竣工财务决算周期漫长，高企的资金利息加重负担，付费标准模糊导致争议不断。
- 应用财务承压动态测算模型，精准模拟中长期财政可用财力与PPP支出峰值，提前制定分步平滑方案；
- 推动结决算提速，组建“结算攻坚专班”，多部门并联推进，大幅压减审计与审核周期；
- 付费机制全面由“据实报销”向“包干控盘＋绩效浮动”转型，锁定政府兜底敞口；
- 政银协同对接，推动金融机构优化项目贷款利率、拉长贷款期限或实施展期重组，降低利息负担。
某地通过承压测算与包干再谈判，年度财政支出节约8%，项目综合融资成本平均下行0.5个百分点。
合规风险高
立项规划、施工许可、土地使用等前期手续缺漏，协议条款与现场实际严重脱节，资金支付未依合规程序进行，蕴含重大审计与法律合规隐患。
- 开展全量“合规体检”，拉网式核查行政审批链条完备性，针对历史瑕疵通过补充协议重新界定固化；
- 建立“程序合规—资金拨付”硬约束机制，明确手续不齐备或整改不到位的项目一律暂缓支付；
- 设立专项处置专班负责合规整改销号，形成“问题发现—督办整改—复核验收”的完整闭环。
某市通过合规体检与补充协议固化，历史审批遗留问题整改销号率达95%，行政与司法履约争议大幅减少。
绩效评价难
项目运营绩效考核流于形式，缺少独立客观的第三方机构参与，评价得分与财政付费金额脱钩，难以形成奖优罚劣的激励导向。
- 构建“政府监督主导、第三方独立评价、公众满意度参与”的三位一体评价体系，评价结果直接作为付费唯一依据；
- 全面落实“按效付费”，坚决纠偏实报实销，评价不达标的按合同约定刚性扣减服务费；
- 将年度绩效评价结果归入项目全生命周期台账，作为后续合同谈判、特许期调整乃至终止退出的核心依据。
某区引入独立第三方绩效评价后，市政公用项目公众满意度提升20%，政府与资本方的年终付费结算争议下降50%。
SECTION 05工具包赋能：让规范处置“有章可循、易于落地”
为解决存量处置中政策落地难、操作缺乏标准的问题，南京卓远总结研发出成套的“四类实操工具包”，助力各地财政局和行业主管部门快速高效开展工作：
| 工具包类别 | 主要内容与核心功能 | 典型应用场景 |
|---|---|---|
| 立项清单与台账模板 | 包含项目分类标识、建设/运营进度动态监控、风险等级红黄蓝划分标准及填报指南。 | “一项目一策”方案编制、项目全域全量摸排、常态化动态监管。 |
| 财务承压测算模型 | 模拟年度财政预算刚性支出责任、现金流敞口缺口分析，测算支付优化路径与平滑排期。 | 财政承受能力评估、中长期化债规划、对接专项债与金融置换工具。 |
| 合同补遗与再谈判框架 | 针对合作期限调整、预期回报率合理下调、权责边界再界定等核心要素提供法务支持范本。 | 合同条款补遗固化、化解履约争议、落实项目“降本增效”。 |
| 规范移交与解约流程清单 | 梳理资产专项评估、在建工程清查、存量债务清算、民生连续保障及应急接管的规范流程。 | 难以为继项目合规终止、提前解除协议、资产依法顺利移交与回购。 |
SECTION 06协同与保障：财政、金融、服务三方共赢
存量PPP项目的平稳出清，绝非单一部门的单打独斗，必须依靠深度的跨界协同与组织保障：
- 构建“财政—金融—社会资本”协同机制： 发挥地方财政的统筹引领作用，积极引导债权银行及金融机构参与存量PPP项目的债务平滑与结构重组，通过降息、展期、置换等手段切实降低全生命周期财务成本，实现政府减负、银行降险、企业解套的三方共赢。
- 强化专班化组织与并联审批运作： 推动地方政府建立由财政、发改、司法、审计及行业主管部门组成的联合处置专班，开辟手续补办与审批调整绿色通道，大幅提升处置工作执行力。
- 坚守公共服务不断档、服务质量不降级底线： 无论项目处于协议补充谈判、提前终止、资产清算移交还是临时应急接管阶段，必须牢固树立民生导向，确保给排水、供热、交通、环卫等基础公共服务不产生任何中断与质量波动，牢牢守住防范系统性次生风险的红线。
费丹旦
资深专家 · 基建部负责人南京卓远基建部负责人、资深专家。专注于重大项目谋划、基础设施投融资咨询、专项债策划、特许经营与新机制PPP、存量项目规范处置及国企改革。深度服务全国数十个省市地方政府与骨干平台，主导编制多项特许经营标杆方案与存量化债处置预案。